2.3. Державний бюджет в умовах глобалізації фінансових ринків

 

Процеси, що відбуваються у світовій економіці, безпосередньо впливають на бюджетні системи окремих країн. Пояснюється це тим, що практично всі держави виявилися залученими у процес глобалізації і відповідно зріс ступінь взаємозалежності національних економік. Тому події, що відбуваються в одній країні, неминуче впливають на всі інші. Розглянемо основні зміни, які відбуваються у сучасному світі останніми десятиріччями.

Перш за все, будь-яка із розвинених країн світу може стати об’єктом терористичного акту, що в умовах глобалізації фінансових ринків здатний викликати дестабілізацію світової економіки, а також вплинути на стан інших національних економік. Прикладом можуть бути події 11 вересня 2001 року. За оцінками спеціалістів Світового банку загальні втрати світової економіки становили близько              80 млрд дол. США. В СОТ зробили висновок, що контртерористичні заходи призвели до зростання цін на товари та послуги. Причиною цього є той факт, що підвищені заходи безпеки збільшують терміни транспортування. Крім цього, збитків економіки країни може завдати і репутація держави, що є об’єктом терористичних нападів.

У цілому на те, щоб світова економіка повністю подолала наслідки великомасштабного теракту згідно з дослідженням Міжнародного валютного фонду, необхідні скоординовані зусилля урядів усіх основних економік світу та від трьох до шести місяців часу.

Наступним дестабілізуючим чинником є важкопрогнозовані зміни цін на нафту та інші енергоносії. Єдиний факт, що не викликає сумнівів, – вони будуть зростати, але в процесі розроблення державного бюджету важливо знати точне значення даних показників. Практика ж доводить, що через велику спекулятивну складову ціни змінюються у дуже великому діапазоні значень, до того ж будь-яка нестабільність у країнах-експортерах нафти миттєво спричиняє зростання світових цін.

Але головним дестабілізуючим фактором залишається світова фінансова система, що обумовлюється її сучасною структурою та особливостями функціонування. Саме стан світової фінансової системи на сьогоднішній день є визначальною умовою настання глобальних економічних криз. Проаналізуємо останні найбільш масштабні світові економічні кризи (табл. 2.12).

Таблиця 2.12 – Еволюція світових економічних криз

 

 

 

Як бачимо, із прискоренням розвитку людства скорочуються періоди виникнення глобальних економічних криз, зростають їх масштаби, а головне – вони переміщуються зі сфери виробництва у сферу фінансів. Але головним є те, що зростає роль державних фінансів у процесі подолання наслідків економічних та фінансових криз.

У майбутньому роль держави у ринковій економіці буде і надалі зростати, на нас очікують масштабні зміни у сфері державного регулювання та державної економічної політики. При цьому на сьогодні існує цілий ряд суперечностей, які були викликані процесом глобалізації, а саме:

елементи західних моделей економічного та суспільного життя механічно переносяться на менш розвинені країни. Це призводить до того, що відставання даних країн у рівні економічного розвитку не зменшується, а, навпаки, збільшується;

невиправдано широке використання зовнішніх джерел зростання. При цьому держави фактично відмовляються від стимулювання внутрішніх накопичень, які мають бути базою для інвестицій, а відповідно і для економічного зростання, на користь зовнішнього фінансування. Але це зменшує здатність держав до проведення незалежної економічної політики та створює реальну загрозу втрати економічної незалежності;

домінуючою парадигмою залишається західна модель суспільства масового споживання, що призводить до збільшення навантаження на екосферу: зростання витрат енергії, рівня забруднення навколишнього середовища відходами виробництва;

посилення нестабільності розвитку світової економіки, скорочення часу між фінансовими кризами та збільшення їх «руйнівної» сили. Зникають бар’єри на шляху руху капіталу та товарів, що призводить до швидкої передачі будь-яких кон’юнктурних коливань з епіцентрів виникнення криз до інших країн світу.

Із вищезазначеного можна зробити ряд висновків. По-перше, не існує універсальних моделей побудови бюджетної системи. Кожна країна має власні особливості, які обумовлені особливостями її культурного та соціально-економічного розвитку. Відповідно будь-який зарубіжний досвід має бути адаптований до особливостей української економіки. По-друге, використання зовнішніх позик лише для покриття дефіциту державного бюджету призводить до втрати економічної незалежності держави та обмежує можливості проведення незалежної бюджетної політики. По-третє, посилення взаємозв’язку національних економік, що відбувається у рамках процесу глобалізації, скорочує проміжок часу, необхідний для поширення фінансових криз та збільшує їх руйнівну силу.

Відповідно, базуючись на вищевикладеному, а також на аналізі, проведеному у попередніх пунктах роботи, ми можемо виявити основні проблеми організації та реалізації бюджетного процесу, а також визначити стан оперативного управління бюджетом в умовах розвитку економіки України в часи світової економічної кризи. Було виявлено такі проблеми реалізації бюджету в останні роки: зростання державного боргу; постійний дефіцит бюджету; переважання у бюджеті соціальних витрат та скорочення капітальних інвестицій; дисбаланс у міжбюджетних відносинах.

Зростаючий державний дефіцит, а отже, і державний борг, та диспропорції між соціальними витратами та капітальними інвестиціями, на наш погляд, дуже тісно взаємозв’язані і є різними проявами однієї проблеми. Ми вважаємо, що основним недоліком існуючого бюджетного процесу, є відсутність стратегії розвитку України хоча б на найближчі 10–15 років. Точніше відсутність стратегічного бачення ролі та місця України у світі. В умовах, коли ми не знаємо, у якому напрямку рухається країна, Державний бюджет України може використовуватися лише для вирішення поточних проблем, що і відбувається на практиці.

Багато коштів із державного бюджету спрямовується на соціальні виплати, які мають покращити рівень добробуту пересічного українця. Покращання рівня життя та добробуту громадян є, безумовно, необхідним, але не за рахунок збільшення соціальних виплат, а за рахунок, перш за все, зростання продуктивності праці. Сукупний попит та сукупна пропозиція тісно пов’язані, але ми чомусь забули про те, що зростання попиту не забезпечує автоматичне збільшення пропозиції, що було доведено ще у 1930-их роках Дж. М. Кейнсом. Тобто зростання соціальних виплат, а відповідно і сукупного попиту, не зможе викликати автоматичне збільшення сукупної пропозиції.

Для цього є декілька причин.

По-перше, за умов відкритої економіки та слабкості внутрішнього виробництва зростання використовуваного доходу населення може призвести лише до збільшення імпорту та зростання дефіциту торговельного балансу.

По-друге, загальновідомим є той факт, що високі соціальні виплати зменшують стимули населення до економічної діяльності. Якщо зростання доходу домогосподарств викликане зростанням рівня їх продуктивності, то збільшення сукупного попиту та сукупної пропозиції є збалансованим, і це встановлює в суспільстві чіткий зв’язок між продуктивністю та рівнем доходу. В той самий час необхідно розуміти, що соціальні трансферти є формою перерозподілу доходу, тобто їх величина ніяк не корелює із величиною вкладу даного суб’єкта у ВВП країни. За подібної ситуації зростання соціальних виплат у поєднанні зі скороченням державних інвестицій може призвести лише до скорочення потенційного ВВП країни та бази оподаткування.

Поточна криза є кризою надмірного державного споживання. На сьогодні рівень державного споживання в Україні досягяснув величини 1996 року – 42,4% ВВП (державний бюджет плюс доходи позабюджетних фондів). Якщо додати пенсійні витрати, то маємо понад 50% ВВП. Відповідно половина доданої вартості, що створюється суспільством, споживається державою, решта – йде на процеси відтворення. Безумовно, це суттєво обмежує потенціал економічного зростання. Для порівняння можна навести показники Китаю. Держава споживає 20% ВВП, при цьому більше 40%  ВВП використовується на накопичення (в Україні – менше 20%).

Проблема дефіцитності державного бюджету вже зараз є настільки гострою, що Україна потребує негайного скорочення витрат у соціальній та енергетичній сферах.

 Рівень бюджетних інвестицій в Україні залишається одним із найнижчих серед колишніх соціалістичних країн (див. рис. 2.19).

 

 

Можна зробити висновок, що бюджетні видатки упродовж майже всіх років незалежності не сприяли підвищенню конкурентоспроможності галузей національної економіки. Фактично Україна залишилась із застарілою структурою економіки, яка характеризується високою енергоємністю, низьким технологічним рівнем, високим ступенем зносу основних виробничих фондів. Усе це має прямий вплив на Державний бюджет України. Недостатній розвиток власного виробництва скорочує податкову базу та призводить до погіршення торговельного балансу. До того ж значні обсяги соціальних трансфертів призводять до збільшення навантаження на бюджет і прискореного зростання платоспроможного обсягу сукупного попиту, яке не підкріплене відповідним зростанням сукупної пропозиції, а отже, неминучим є посилення інфляційних процесів.

В умовах, коли досі залишаються невирішеними питання вибору пріоритетів для визначення цільових державних програм, можна констатувати, що множинність програмної державної підтримки призводить до розпорошування коштів та створює реальну проблему недофінансування окремих заходів.

Уряд використовує найнебезпечніший шлях покриття дефіциту державного бюджету, який полягає у продажу ОВДП Національному банку України. У Законі України «Про Державний бюджет на 2010 рік» була закладена норма про те, що НБУ зобов’язаний монетизувати облігації внутрішньої державної позики (цільове призначення – на рекапіталізацію проблемних банків) на загальну суму 30 млрд грн. Із початку 2010 року НБУ вже придбав ОВДП на 18,5 млрд грн. Це вплинуло на динаміку грошової маси, яка за січень-квітень 2010 року зросла на 23,8 млрд грн, або на 4,9%. А це вже прямий шлях до зростання темпів інфляції.

Якщо проаналізувати історичні дані щодо дохідності за облігаціями внутрішньої державної позики, то можна побачити, що особливо гострий дефіцит коштів спостерігався у грудні 2009 року, коли дохідність за ОВДП сягала 32%. Загальна динаміка зміни дохідності за облігаціями внутрішньої державної позики наведена на рис. 2.20. При побудові графіка враховувалися лише операції з ОВДП, кошти за якими були залучені до бюджету.

Як можна побачити, у 2010 році ситуація дещо стабілізувалася, про що свідчить зниження дохідності за ОВДП. Але це можна пояснити лише деяким покращанням загальноекономічної ситуації в країні, а не змінами у бюджетній політиці. Тому ситуація все ще залишається дуже нестабільною.

У 2010 році на виплату відсотків за державним боргом  спрямовано близько 7% загальних видатків державного бюджету, тоді як у 2007-2008 роках на це було спрямовано лише 2%. При цьому видатки розвитку становитимуть не більше 8%. Зрозуміло, що за подібних умов, коли зростає державна заборгованість і скорочуються державні інвестиції, можливе лише збільшення навантаження на бюджет, пов’язане із обслуговуванням державного боргу.

Нарощування внутрішнього боргу за умови недостатньо місткого й диверсифікованого внутрішнього фінансового ринку призводить до монетизації бюджетного дефіциту, наслідками чого можуть бути гіперінфляції та продовження відпливу капіталів із країни.

Крім стрімкого накопичення заборгованості за внутрішніми позиками, особливістю боргової моделі України у 2009 році стало істотне зростання ролі кредитів міжнародних фінансових організації (МФО). За кризових умов кредити МФО, як правило, виявляються єдиним доступним методом фінансування найнеобхідніших витрат держави без використання емісійних важелів. Однак викликають занепокоєння обсяги приросту зобов’язань перед МФО та відсутність продуктивної основи для безболісного обслуговування накопичених боргів.

Стрімке нарощування заборгованості за кредитами МФО може породжувати загрози неплатоспроможності держави і виникнення кризи платіжного балансу в період погашення накопичених боргів. Так, видатки бюджету на погашення й обслуговування державного боргу України істотно збільшаться у 2012–2013 роках. Лише за кредитами МВФ у цей період необхідно буде виплачувати суми, еквівалентні 12–25% валових міжнародних резервів України.

Підсумовуючи, необхідно зазначити, що подібне зростання державного боргу, зумовлене надмірним нарощуванням внутрішнього державного боргу, залученням у значних обсягах кредитів МФО, неконтрольованим наданням державних гарантій і трансформацією умовних зобов’язань уряду в прямий державний борг, може спровокувати кризу державної заборгованості вже у  2010–2011 роках. Крім цього, істотне нарощування державного боргу породжує ризики гіперінфляції, дестабілізації платіжного балансу та збереження хронічно високих відсоткових ставок – невід’ємних атрибутів високих бюджетних дефіцитів, які створюватимуть перешкоди для відновлення інвестиційного процесу і переходу економіки на стадію зростання.

Ситуацію щодо державних інвестицій в основний капітал потрібно розглядати у рамках інвестиційної політики. Ми не будемо повторювати загальновідому інформацію щодо технологічної відсталості більшості секторів української економіки та критичного рівня зносу основних фондів. Зараз нас більше цікавить лише один аспект даного питання. Чи достатньо уваги приділялося з боку держави зазначеній проблемі і як це відбилось у державному бюджеті.

Роль держави у даному процесі залишається незначною. Проблема низького рівня фінансування капітальних інвестицій тісно пов’язана із ситуацію, що склалася у сфері бюджетної підтримки науково-технологічної сфери. Недоліки діючої системи бюджетного фінансування зазначеної сфери багато в чому пояснюються специфікою прийняття рішень.

При цьому система бюджетного фінансування:

ґрунтується на існуючій структурі науково-технологічної сфери України, а не виходить із визначених екзогенно соціально-економічних потреб і пріоритетів;

не зорієнтована на кінцеві результати науково-технічної діяльності та їх ефективність, які практично не оцінюються в режимі зворотного зв’язку та корекції планів органами державного управління, що приймають рішення стосовно напрямів та обсягів фінансування науково-технологічної сфери;

практично не застосовує науково обґрунтовані сучасні нормативи щодо визначення ефективних обсягів фінансування та структури кошторису програми, проекту, теми, не враховує залежності цих нормативів від наукової та виробничої галузей, стадії життєвого циклу інновації тощо;

не базується на сучасному стані економіки України як відкритої ринкової економіки, що функціонує в жорсткому режимі міжнародної науково-технічної та економічної конкуренції.

Важливим інструментом державної інноваційної політики у подібних умовах має стати програмно-цільовий метод фінансування науково-технічної діяльності, покликаний забезпечувати ресурсами не випадкові цілі, а розвиток стратегічно важливих галузей.

На сьогоднішній день склалися дуже сприятливі умови для того, щоб змінити ситуацію. Вже зараз можна говорити про деяке покращання макроекономічної ситуації, але попит на гроші з боку бізнесу все ще залишається слабким. Тобто на ринку грошей спостерігається їх певний надлишок. Тож уряд міг би залучати через механізм ОВДП кошти, які потім би спрямовувалися на розвиток пріоритетних галузей економіки. Подібне фінансування дозволило б дати додатковий поштовх структурним перетворенням та перевести економіку на стадію зростання.

Іншим важливим аспектом реалізації бюджету останніми роками є відносини між центральним та місцевими бюджетами.

Проблемним аспектом є джерела формування місцевих бюджетів розвитку, а саме частина податку на прибуток та прибутковий податок із громадян. Проблема полягає в тому, що ці податки є проциклічними за власною природою, і тому потрібен механізм забезпечення збалансованості місцевих бюджетів.

Ще одним недоліком є те, що Програма залишає поза увагою питання податку на землю. Точніше, в ній є обіцянка ввести даний податок, але всі спроби зробити це, що спостерігалося останніми роками, завершилися безрезультатно. В той самий час надання місцевій владі права встановлювати ставки зазначеного податку реально змогло б посилити фінансову основу місцевого самоуправління.

Іншим аспектом взаємодії центрального та місцевих бюджетів є той факт, що рівень фінансової автономії органів місцевого самоврядування тісно пов’язаний із формою їх правоспроможності. В теорії прийнято виділяти зв’язані й роздільні правоспроможності.

За першою формою правоспроможностей органи місцевого самоврядування, отримуючи владні повноваження, мають достатню кількість фінансових ресурсів для їх реалізації  відповідно до концепції бюджетного федералізму. За другою формою – передаючи владні повноваження органам місцевого самоврядування, центральні органи влади не передають право додатково отримувати необхідні фінансові ресурси, а фінансують їх виконання за допомогою системи міжбюджетних трансфертів. Тим самим право спроможності органів місцевого самоврядування перетворюються на роздільні, що відповідає концепції бюджетного унітаризму.

Концепції бюджетного федералізму та бюджетного унітаризму обумовлюють модель бюджетної системи, прийнятої в країні. В той самий час модель бюджетної системи повинна відповідати типу місцевого самоврядування. Світова тенденція децентралізації владних повноважень і відповідна децентралізація фінансових ресурсів призвели до реформування нормативно-правового забезпечення в Україні в бік перерозподілу владних повноважень відповідно до принципів Європейської Хартії місцевого самоврядування. В результаті в нашій країні сформовано такий тип місцевого самоврядування, коли органи місцевого самоврядування є самостійними у виконанні своїх функцій, але одночасно виконують делеговані повноваження  центральних органів влади.

Але в той самий час він свідчить про те, що у світовій практиці в даному випадку фінансові ресурси місцевого самоврядування формуються внаслідок розщеплення загальнодержавних податків. Це приводить до зростання фінансової автономії органів місцевого самоврядування і водночас робить дієвим виконання ними делегованих повноважень.

В Україні рівень фінансової автономії органів місцевого самоврядування є обмеженим , що призводить до виникнення суперечності між широким обсягом повноважень та недостатнім рівнем їх фінансового забезпечення.

Однією з найбільших проблем реалізації бюджету є непрозорість цього процесу для суспільства. І зазначена проблема лише посилилась останніми роками. Все частіше відбувається управління даним процесом у так званому ручному режимі. Базовою причиною, чому так відбувається, є той факт, що бюджети останніх років практично ніколи не приймались у встановлені терміни (про що писалося у попередніх пунктах). Але така практика є абсолютно неприпустимою і створює реальну загрозу економічній безпеці держави.

З урахуванням усього вищевикладеного можна зробити такі висновки. У сучасному світі зростає роль державних фінансів. Остання фінансова криза довела, що ринкова система не здатна самостійно відновлювати і досягати макроекономічної рівноваги. Без суттєвих державних вливань коштів у економіку та націоналізації збанкрутілих банківських установ світ могла б охопити криза, яка за своєю глибиною перевершила б Велику депресію. І, на нашу думку, роль держави у ринковій економіці надалі буде тільки зростати.

Базуючись на аналізі, проведеному в попередніх пунктах роботи, нами було визначено основні проблеми реалізації бюджету останніми роками: зростання дефіциту державного бюджету; збільшення державного боргу; переважання у бюджеті витрат соціального характеру на фоні скорочення капітальних інвестицій; дисбаланс у міжбюджетних відносинах.

Зазначені проблеми тісно пов’язані між собою і, на нашу думку, є частиною більш загального питання – відсутності довгострокової стратегії розвитку України. В умовах невизначеності цілей розвитку країни державний бюджет використовується лише для вирішення поточних проблем. Переважання соціальних трансфертів підриває майбутній потенціал України і є однією з основних причин дефіциту державного бюджету. Широке використання зовнішніх позик для покриття дефіциту зменшує здатність держави до проведення самостійної економічної політики й призводить до втрати економічної незалежності.