3.2. Сутність програмно-цільового методу бюджетного планування

 

Програмно-цільове управління державними фінансами є методом, який пов’язує державні витрати з одержанням результатів для суспільства. 

Метою запровадження програмно-цільового методу у бюджетному процесі є встановлення безпосереднього зв'язку між виділенням бюджетних коштів та результатами їх використання.

Програмно-цільовий метод (ПЦМ) у бюджетному процесі – це система планування бюджетних коштів у середньостроковій перспективі, спрямована на розроблення бюджетних програм, орієнтованих на кінцевий результат.

У процесі формування бюджету за програмно-цільовим методом виконання складається із двох основних компонентів: фінансового та програмного. 

Ідея ПЦМ полягає у тому, щоб зосереджувати увагу не тільки на можливостях бюджету (існуючих ресурсах), а й на тому, як найефективніше їх використати з метою отримання конкретних результатів. ПЦМ є результатом застосування технологій планування та аналізу, що використовуються у приватному бізнесі.

Програмно-цільовий метод складання бюджету успішно застосовується у багатьох європейських країнах. Сьогодні більшість країн ЄС надають допомогу іншим країнам у формі програм, спрямованих на досягнення конкретних результатів. Міжнародні фінансові організації, такі, як Міжнародний валютний фонд, Світовий банк, надають свої позики іншим країнам за відповідними програмами. Це, зокрема, програма розширеного фінансування (МФВ), програмні системні позики для реалізації конкретних проектів у різних галузях економіки (Світовий банк) тощо. Усі ці програми чітко окреслюють мету та очікувані результати від спрямування коштів у ту чи іншу галузь. Як показує досвід, такий підхід до фінансування проектів виявився досить ефективним, оскільки дає змогу проаналізувати ефективність використання коштів через порівняння отриманих результатів з очікуваними (запланованими), а також зіставити мету, на яку залучаються кошти, з кінцевими результатами від реалізації проекту.

У процесі складання проекту бюджету за програмами ставить­ся завдання підвищити відповідальність міністерств і забезпечити прозорість системи адміністрування. Тому видатки бюджету по­чали відображати за програмами, тобто відповідно до цілей, а не за розділами класифікації видатків бюджету чи за міністерствами.

При програмно-цільовому методі формування бюджету процес моніторингу та контролю зосереджується на цілях програми, її завданнях і показниках виконання.

Бюджетна програма – систематизований перелік заходів, спрямованих на досягнення загальної (спільної) мети, завдання, виконання яких пропонує та здійснює розпорядник бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій.

Згідно з міжнародною методологією та практикою зарубіжних країн система планування бюджету на підставі програм – це система ухвалення рішень щодо розроблення, аналізу, впровадження програм та розподілу ресурсів.

Програмно-цільовий метод у бюджетному процесі вміщує такі основні елементи:

Визначення загальної мети програми (на середньостроковий період); завдань програми на короткостроковий період; напрямів діяльності, які забезпечують реалізацію програми.

Мета бюджетної програми – це загальне визначення результатів, яких має досягти установа внаслідок реалізації такої програми. Мета програми повинна узгоджуватися з головною метою діяльності установи.

Головна мета діяльності бюджетної установи – це стисле визначення основних функцій бюджетної установи та напрямів її діяльності у майбутньому.

Завдання бюджетної програми – це конкретні напрями та заходи, які будуть здійснені впродовж певного періоду та які можна оцінити і виміряти. Завдання повинні забезпечити досягнення мети та передбачити конкретні дії.

Стратегічне планування та середньострокове бюджетне прогнозування

В основі програмно-цільового методу бюджетного процесу лежить стратегічне планування та середньострокове прогнозування.

Стратегічне планування — це процес планування головним розпорядником коштів державного бюджету своєї діяльності на основі відповідних нормативно-правових документів. Завдяки стратегічному плануванню, керівники міністерств та відомств можуть ухвалювати рішення, узгоджені з завданнями, які ставляться перед ними для досягнення певної мети. Крім того, планування є своєрідним інструментом для зіставлення затрат (матеріальних, людських ресурсів тощо) і фінансових ресурсів, необхідних для реалізації відповідних заходів.

Стратегічні плани головних розпорядників коштів — ефективний інструмент, що дає їм змогу досягати поставлених завдань, вирішувати проблеми фінансового управління та надання суспільних послуг. Цей план має містити інформацію про:

основні функції та завдання міністерства, які зазначені у відповідних нормативних документах (наприклад, положеннях про міністерство тощо);

визначені на середньостроковий період (від одного до трьох років) видатки на реалізацію заходів, ураховуючи попередню оцінку ресурсів бюджету;

перелік програм із визначенням джерел їх фінансування;

перелік напрямів діяльності в межах програм, які планується реалізувати, та обґрунтування їх необхідності, виходячи з нормативно-правових актів (розпоряджень, постанов уряду тощо);

попередню оцінку доходів (кількісну та якісну) від реалізації таких програм та опис соціально-економічних наслідків;

пропозиції щодо збільшення (або зменшення) постійних та змінних капітальних активів, запланованих інвестицій і відновлення та утримання матеріальних активів;

конкретні пропозиції щодо збільшення фінансових активів і капітальних трансфертів і плани щодо управління фінансовими активами та зобов'язаннями.

Стратегічні плани міністерств і відомств знаходять своє відображення у плануванні (або прогнозуванні) видатків у середньостроковій перспективі. На основі пріоритетів уряду, прогнозів надходжень до бюджету, а також виходячи із індивідуальних стратегічних планів головних розпорядників коштів, складаються середньострокові прогнози видатків. Цей процес називають середньостроковим прогнозуванням (плануванням).

Прогнозування видатків бюджету на середньострокову перспективу (середньострокове прогнозування (планування) бюджету) – це процес розроблення головними розпорядниками коштів завдань на середньостроковий період та відповідних програм з оцінкою необхідних обсягів ресурсів на підставі прогнозу надходжень до бюджету та пріоритетів видаткової політики Уряду.

Будь-який прогноз повинен базуватися на програмних документах, що визначають політику в галузі державних фінансів. Серед таких можна виділити щорічне Послання Президента України до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України, Державну програму соціально-економічного розвитку України на наступний рік, основні напрями бюджетної політики (бюджетна резолюція) та ін.

Обов'язковою вимогою середньострокового прогнозування бюджету є визначення відповідних напрямів діяльності та завдань, виходячи з фінансових можливостей.

Середньострокове прогнозування запроваджується з метою:

поліпшення макроекономічного балансу шляхом розроблення узгоджених та реалістичних прогнозів ресурсів;

визначення загальних цілей бюджетної політики та відкритість у їх досягненні;

запровадження чітких пріоритетів у сфері державних видатків;

забезпечення можливостей ініціювання змін бюджетної політики та механізмів контролю за їх реалізацією;

поліпшення розподілу ресурсів, спрямованих на стратегічні пріоритети як між галузями, так і в окремих галузях;

підвищення рівня зобов'язань щодо побудови прогнозів напрямів бюджетної політики;

підвищення відповідальності головних розпорядників коштів щодо ефективного та раціонального використання ресурсів (шляхом введення фінансових обмежень);

посилення загального бюджетного контролю.

Середньострокове прогнозування здійснюється в такій послідовності:

І етап — прогнозування, під час якого складаються технічні оцінки поточних витрат, виходячи з існуючих умов;

ІІ етап — програмування, на якому аналізується та визначається обсяг видатків у разі зміни пріоритетів у бюджетній політиці держави та враховуючи політичну ситуацію в країні.

Розроблення пріоритетів бюджетних програм головними розпорядниками у повній відповідності до основної мети діяльності (місії) такого головного розпорядника згідно із законодавством.

Визначення відповідального за виконання бюджетної програми у системі головного розпорядника (відповідального виконавця), яким може бути або структурний підрозділ міністерства (відомства), або підвідомчий йому (координується через нього) орган, або небюджетна організація, який/яка безпосередньо управляє виконанням (виконує) такої бюджетної програми, несе відповідальність за результати її реалізації.

Розроблення критеріїв оцінки та аналізу результативності бюджетної програми щодо обсягів затрат, кінцевого продукту, ефективності та якості (результативні показники).

Формування і затвердження бюджетних призначень головним розпорядникам у розрізі бюджетних програм (на цей час бюджетні програми затверджуються за діючою функціональною класифікацією видатків бюджету).

Регулярне звітування головних розпорядників за досягнуті результати в процесі впровадження відповідних бюджетних програм.

Складання бюджету – визначення та аналіз ресурсів, необхідних для реалізації програм і відповідно досягнення поставлених цілей, та оцінка очікуваних результатів.

На цьому етапі головний розпорядник коштів на підставі плану своєї діяльності на коротко- та середньостроковий періоди більш чітко розподіляє людські, матеріальні та інші ресурси, необхідні для виконання певної програми, обраховує їх вартісну оцінку і приводить у відповідність до можливостей бюджету.

У результаті подається бюджетний запит Міністерству фінансів для включення відповідної Програми до бюджету. При цьому обсяг видатків на відповідну бюджетну програму визначається виходячи з результатів роботи головного розпорядника у минулих та поточному роках, оцінки плану його діяльності на коротко- та середньостроковий періоди щодо відповідності програмним і прогнозним документам уряду, очікуваних результатів реалізації програми на плановий і наступні роки та граничного обсягу видатків головного розпорядника, доведеного Міністерством фінансів.

Одна бюджетна програма може виконуватися лише одним головним розпорядником коштів і відповідно не мати аналогів. При цьому видатки державного бюджету на реалізацію державних цільових програм, які мають багатогалузевий характер або передбачають виконання декількома центральними органами виконавчої влади (наприклад, Національна програма «Діти України»), можуть визначати для кожного головного розпорядника – одного з виконавців державної цільової програми – як напрям діяльності в межах його повної бюджетної програми або як окрема його бюджетна програма і призначатися на ту частину заходів державної цільової програми, яку безпосередньо повинен здійснювати такий головний розпорядник. Разом з тим бюджетні програми можуть бути порівнянними між собою за окремими ознаками (за належністю до одного розпорядника, одного підрозділу функціональної класифікації, а також за напрямами діяльності тощо). Наприклад, можна порівнювати обсяги видатків на програми підвищення кваліфікації у різних міністерствах та їх результативність.

Бюджетна програма за своїм змістом має належати до одного розділу функціональної класифікації, проте на відміну від функції, яка є загальною категорією, що визначає певний напрямок діяльності Держави, бюджетна програма повинна мати чітко визначені мету і завдання окремого головного розпорядника і дати можливість розробити показники виміру очікуваного результату в процесі її реалізації. При цьому сама назва бюджетної програми повинна вміщувати основну суть напрямів витрачання бюджетних коштів. Наприклад, програма «Підготовка кадрів для агропромислового комплексу у вищих навчальних закладах» належить до однієї функції «Освіта» та підфункції «Вища освіта», а її назва розкриває основний зміст заходу (програми).