6.1. Науково-методичні засади бюджетного регулювання розвитку територій

 

Сучасний стан державного управління регіональним розвитком та процеси децентралізації гостро вирізняють проблему бюджетного регулювання. Виникнення конфліктних ситуацій між центром та регіонами щодо обсягів трансфертної підтримки свідчить не тільки про надмірну заполітизованість процесу фінансової децентралізації, а й про те, що сам механізм формування місцевих бюджетів є недостатньо ефективним. Звідси вдосконалення механізму формування місцевих бюджетів, зокрема його складової – бюджетного регулювання, стало однією з нагальних проблем, вирішення якої впливає на добробут кожного громадянина і розвиток економіки регіонів загалом. Забезпечення збалансованого соціально-економічного розвитку країни можливе за умови проведення активної державної політики підтримки регіонів через механізм фінансового вирівнювання.

Вирішення соціально-економічних проблем розвитку як країни, так і її регіонів забезпечується бездоганною роботою бюджетного механізму, що має значну кількість важелів, які уможливлюють здійснення державою розподільчих та перерозподільчих функцій і, у свою чергу, сприяє реалізації основних засад бюджетної політики.

У процесі бюджетного вирівнювання доходів та видатків виникають міжбюджетні відносини, які є основною формою взаємовідносин між державою та місцевим самоврядуванням щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України.

Бюджетний механізм містить у собі кілька інших важливих складових механізмів, а саме:

управління бюджетним процесом і бюджетними відносинами;

формування бюджетних ресурсів;

розподіл бюджетних ресурсів;

використання бюджетних ресурсів;

контроль та аналіз використання бюджетних ресурсів.

Усі зазначені складові мають відчутний вплив на можливості територіального розвитку і є основою досягнення відчутних результатів регіонального розвитку. Оскільки доходи й видатки територій змінюються кожного року, а їх збалансування не завжди можливе (особливо за необхідності реалізації проектів, які потребують значної фінансової підтримки), виникає необхідність у втручанні держави в процес організації перерозподілу бюджетних ресурсів з метою збалансування всіх видів бюджетів.

Таким чином, бюджетне регулювання передбачає надання бюджетних ресурсів із бюджетів вищих рівнів бюджетам нижчих рівнів з метою їх збалансування для досягнення планових показників соціально-економічного розвитку відповідних територій країни. Зазначений перерозподіл здійснюється відповідними органами щодо бюджетів нижчих рівнів, а саме обласні ради регулюють районні й міські (обласного підпорядкування) бюджети, районні ради – селищні, міські (районного підпорядкування) бюджети, міські ради – бюджети районів у містах. На вищому рівні Верховна Рада України здійснює перерозподіл бюджетних коштів між бюджетами областей, міст (Київ, Севастополь), АР Крим. При цьому важливими є методи, які використовуються для підтримки бюджетів нижчих рівнів. Серед них виділяють такі:

балансовий метод, який передбачає збалансування бюджетів усіх рівнів;

нормативний метод, за яким доходи від збору податків до бюджетів  різних рівнів установлюються, виходячи із затверджених нормативів;

метод перерозподілу, який передбачає застосування нормативів відрахувань, за рахунок яких бюджети регулюються за незбалансованості їх дохідної і видаткової частин через дотації та субвенції;

податковий метод, який дозволяє отримувати платежі за встановленими нормативами і ставками.

Крім основних вищезазначених методів, застосовуються і такі: дотації, субвенції, субсидії, міжбюджетні трансферти.

Дотація (від лат. dotatio – дар) – це виділення коштів із бюджету для покриття запланованих збитків або збалансування бюджетів нижчих рівнів, підприємств і організацій державної форми власності. Вона має нецільовий характер і надається у разі перевищення витрат над доходами бюджету, а також у тому випадку, якщо вона не підлягає поверненню до бюджету, з якого була надана.

На відміну від дотації субвенція має цільовий характер і виділяється в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішення про її надання. Субвенції широко застосовуються як інструмент бюджетного регулювання для збалансування бюджетів у багатьох державах світу і в Україні зокрема. Субвенція видається бюджету нижчого рівня з чітко визначеним призначенням як державна фінансова допомога на програми і заходи, спрямовані на підтримку гарантованого законодавством мінімуму соціальної забезпеченості населення регіонів, де такий мінімум не забезпечується власними бюджетними доходами з незалежних від них причин економічного розвитку.

Субвенція надається на компенсацію недоотриманих доходів у зв’язку з нерівномірністю їхнього розподілу між регіонами країни, а також на фінансування заходів, пов’язаних із вирівнюванням соціального розвитку територій.

Субвенції можуть призначатися як із Державного бюджету України місцевим бюджетам, так і з бюджетів АРК та інших місцевих бюджетів для бюджетів нижчих рівнів.

Під субсидією розуміють форму грошової допомоги, яка надається державою за рахунок коштів бюджету, а також спеціальних фондів юридичним та фізичним особам, місцевим державним органам, іншим державам. Як інструмент бюджетного регулювання субсидія застосовується з метою збалансування регіональних та місцевих бюджетів, зміцнення їх дохідної бази й завжди передається безповоротно і безвідплатно з вищих ланок бюджетної системи нижчим ланкам. Субсидія може бути цільовою (на конкретні видатки) і без конкретизованих напрямів використання. Вона не пов’язується безпосередньо з фінансовим станом бюджету, який її отримує.

Поки що субсидії ще не знайшли в Україні такого широкого застосування, як це спостерігається у розвинених країнах світу, наприклад у США, Англії, Франції, Німеччині та ряді інших країн. У цих країнах розрізняють прямі й непрямі державні субсидії. Прямі субсидії скеровуються на фінансування капітальних вкладень у галузі, розвиток яких необхідний для економіки в цілому, на фундаментальні дослідження, перепідготовку кадрів, створення нових місць у найбільш відсталих регіонах, на підтримку військово-промислового комплексу. Непряме субсидіювання здійснюється в основному шляхом податкової та кредитної політики.

Що стосується міжбюджетних трансфертів, то згідно з Бюджетним кодексом України  – це «кошти, які безоплатно і безповоротно передаються від одного бюджету до іншого». Крім того, в Кодексі дається поняття дотації вирівнювання як міжбюджетного трансферту «на вирівнювання дохідної спроможності бюджету, який його отримує».

Важливим з точки зору розподілу видатків між бюджетами різних рівнів є один із принципів, на яких ґрунтується бюджетна система України, а саме принцип субсидіарності, який наголошує на необхідності розподілу видатків між бюджетами різних рівнів з метою максимального наближення надання суспільних послуг до їх безпосередніх споживачів. Це є суттєвим принципом, який додатково впливає на бюджетне регулювання розвитку територій.

Для забезпечення територіального розвитку Кодексом також закріплені певні податки та збори (обов'язкові платежі) на постійній основі за бюджетами місцевого самоврядування і враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів. Таке закріплення визначається як кошик доходів бюджетів місцевого самоврядування.

Бюджетний кодекс України  дозволяє місцевим бюджетам самостійно розпоряджатися такими податками, зборами та платежами – це:

податок із доходів фізичних осіб;

державне мито;

плата за ліцензії на впровадження певних видів господарської діяльності;

плата за реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності;

плата за торговий патент на здійснення деяких видів підприємницької діяльності;

надходження адміністративних штрафів, що накладаються виконавчими органами відповідних рад;

єдиний податок для суб’єктів малого підприємництва у частині, що належить відповідним бюджетам.

Ці податки, збори та обов’язкові платежі враховуються при визначенні суми міжбюджетних трансфертів.

Додатково кожен регіон має так званий коефіцієнт вирівнювання, який застосовується під час розрахунку обсягу дотації вирівнювання та коштів, що передаються до Державного бюджету України з місцевих бюджетів з метою зміцнення дохідної бази бюджетів місцевого самоврядування.

При цьому Бюджетним кодексом встановлюється фінансовий норматив бюджетної забезпеченості – гарантований державою в межах наявних бюджетних ресурсів рівень фінансового забезпечення повноважень Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів місцевого самоврядування, що використовується для визначення обсягу міжбюджетних трансфертів. Реалізація конкретних проектів розвитку можлива за рахунок цільового фінансування у вигляді субвенцій, тобто міжбюджетних трансфертів «для використання на певну мету в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішення про надання субвенції».

У Державному бюджеті України 2010 року існують такі міжбюджетні трансферти місцевим бюджетам:

дотація вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, районним бюджетам і бюджетам міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення;

додаткова дотація на вирівнювання фінансової забезпеченості місцевих бюджетів;

субвенція на здійснення державних програм соціального захисту;

субвенція на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень унаслідок надання пільг, установлених державою;

субвенція на виконання інвестиційних проектів;

інші субвенції.

Розподіл обсягу міжбюджетних трансфертів залежить від таких факторів, як фінансові нормативи бюджетної забезпеченості та коригувальні коефіцієнти до них; кількість населення та кількість споживачів гарантованих послуг; індекс відносної платоспроможності відповідного бюджету; розрахунковий обсяг кошика доходів місцевих бюджетів; коефіцієнт вирівнювання; норматив кількості працівників органів місцевого самоврядування в розрахунку на кількість населення.

Крім того, важливе значення в регулюванні розвитку територій мають міжбюджетні трансферти між місцевими бюджетами. Зокрема, можуть передбачатися такі їх види:

субвенції на утримання об'єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об'єктів спільного користування;

субвенції на проведення видатків місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів;

субвенції на проведення видатків бюджетів місцевого самоврядування, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів;

субвенції на виконання інвестиційних програм (проектів), у тому числі на будівництво або реконструкцію об'єктів спільного користування;

додаткові дотації та інші субвенції.

Бюджетний кодекс України закріпив механізм перерозподілу доходів і видатків, що містять у собі:

­раціональний розподіл видатків;

закріплення дохідних джерел за бюджетами різних рівнів;

формулювання системи трансфертів між державним і місцевими бюджетами;

побудова системи цільових субвенцій, як правило, спрямованих на соціальний захист.

Особливе положення з-поміж не рівних за розвитком й економічним потенціалом територій можуть мати ті з них, які перебувають у кризовому соціально-економічному стані. Згідно із нормами Закону України «Про стимулювання розвитку регіонів» такі регіони віднесено до депресивних і вони мають право на отримання гарантованого мінімуму для фінансування програм подолання депресивності – не менше 0,2% дохідної частини бюджету за відповідний період. На розмір цієї суми, у свою чергу, не впливають визначені суми дотацій та субвенцій, що спрямовуються місцевим органам влади на виконання їх повноважень.

З метою стимулювання розвитку депресивних територій можуть здійснюватися:

цільове спрямування державних капітальних вкладень у розвиток виробничої, комунікаційної та соціальної інфраструктури;

надання державної підтримки, у тому числі фінансової, малим підприємствам;

сприяння формуванню об’єктів інфраструктури розвитку підприємництва;

спрямування міжнародної технічної допомоги на вирішення актуальних соціально-економічних та екологічних проблем.

Концептуальною основою забезпечення розвитку територій може бути тільки децентралізація міжбюджетних відносин, яка має поєднувати інтереси центральних і місцевих органів влади, місцевого самоврядування, громадян, підприємницьких структур. Децентралізація є найбільш ефективною системою управління бюджетними коштами на місцях. І це доведено практикою розвинених країн світу. Базовою концепцією в такій системі є обмеження впливу центральних органів влади на роботу регіонів і розподіл функцій та повноважень між ними.

Таким чином, фактично мова йде про еволюцію міжбюджетних відносин, тобто відносин між «державою, АР Крим та місцевим самоврядуванням щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України». Відповідно метою таких відносин є забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснення видатків та бюджетними ресурсами, які повинні забезпечувати виконання таких повноважень.

Слід відзначити, що розвинені країни світу в практиці бюджетного регулювання вже давно застосовують принципи, які покладені в основу бюджетного федералізму. Незважаючи на назву (федералізм), ці принципи є актуальними для держав з будь-якою політичною формою їх організації. Базовими серед них є такі:

поєднання загальнодержавних цілей і потреб соціуму як основа для врахування інтересів усіх рівнів влади щодо бюджетних завдань;

балансування централізації і децентралізації в розподілі бюджетно-податкових повноважень, доходів і витрат у бюджетній системі, їх передачу між бюджетами різних рівнів на виваженій основі;

висока самостійність бюджетів нижчих рівнів і відповідальність органів влади кожного рівня за їх збалансованість, бюджетне наповнення виходячи з податкових можливостей кожної території при забезпеченні необхідних податкових повноважень місцевих органів влади;

постійна активна участь усіх територій, регіонів у формуванні, реалізації і контролі за бюджетно-податковим процесом у державі, включаючи міжбюджетні відносини.

Головний постулат, таким чином, може бути виражений у тому, що місцеві суспільні блага мають постачатися місцевими, а не центральними органами влади, що виражають інтереси громадян, які проживають на даній території. А фінансування такої діяльності місцевих органів влади має проводитися переважно за рахунок податків споживачів таких благ. Тобто податки не повинні бути загальнодержавними, вони мають бути закріплені за місцевими органами влади і такими, які також можуть бути зіставленні з витратами місцевих органів влади. Відповідно видаткові і дохідні повноваження мають бути зосереджені в руках одного й того самого органу влади.

Це ідеальна модель бюджетного федералізму, яка на практиці зустрічається зрідка і має швидше теоретичний характер. На практиці між витратними повноваженнями і дохідними можливостями існує розрив. Виникає так званий вертикальний дисбаланс. Існує і горизонтальний дисбаланс, який обумовлений нерівномірним розподілом дохідної бази між регіонами. Тому бюджетний федералізм також має на меті усунення вертикального і горизонтального дисбалансу шляхом відповідно вертикального і горизонтального вирівнювання бюджетних систем.

Вертикальне вирівнювання вважається більш важливим і складним завданням. Навіть якщо спостерігається рівновага бюджетів різних рівнів, все одно проявляються значні відмінності між бюджетами окремих територій. Як правило, це обумовлено низкою об’єктивних факторів і причин, які не залежать від самих територій: рівень економічного розвитку території, господарська спеціалізація, чисельність і щільність населення, природно-кліматичні умови, близькість кордонів сусідніх держав тощо.

Вирівнювання вертикального дисбалансу можливе за рахунок вищезазначених інструментів, таких, як дотації, субсидії, субвенції, а також бюджетних позик і бюджетного кредиту. Крім того, окремі території можуть отримати спеціальний статус або особливий економічний режим.

У світовій практиці існують три основні підходи щодо надання регіону особливого економічного режиму:

індивідуально-договірний підхід, який передбачає, що центральна влада домовляється з кожним регіоном окремо щодо розподілу податкових надходжень та інших умов;

створення спеціальних бюджетних режимів, у рамках яких окремим регіонам надаються особливі права у питаннях податків і витрат;

використання нормативно-розрахункових формул субсидій з метою часткового вирівнювання бюджетних умов регіонів.

Перший і другий підходи застосовуються достатньо рідко, в той час як третій підхід є найбільш популярним у практиці бюджетного регулювання розвитку територій серед багатьох розвинених країн світу.

Крім вищезазначених підходів, прийнято розрізняти дві моделі бюджетного федералізму: децентралізовану і кооперативну.

Децентралізована модель застосовується в таких країнах, як США, Великобританія, Японія, Канада, і має такі особливості:

органи регіональної влади отримують високий ступінь фінансової самостійності;

фінансовим забезпеченням незалежності і самостійності є право регіонів встановлювати власні податки і визначати порядок оподаткування;

чіткий розподіл і закріплення відповідних податків і доходів за кожним рівнем бюджетної системи;

центральний уряд не контролює бюджетну діяльність регіональних органів і не займається проблемами горизонтальних дисбалансів;

система бюджетного вирівнювання розвинена досить слабо, а кошти з централізованого бюджету, як правило, надаються на фінансування конкретних програм у вигляді цільових перерахувань;

центральний уряд знімає з себе всю відповідальність за борги регіональних урядів і не відповідає за дефіцит їх бюджетів; регіональні уряди самостійно шукають кошти для погашення дефіциту бюджету.

Кооперативна модель бюджетного федералізму набула значного поширення в сучасній практиці бюджетного регулювання розвитку територій. Вона існує у більшості європейських країн і може бути охарактеризована таким чином:

значна участь регіональних органів влади у перерозподілі національного доходу;

наявність власних податків і доходів для кожного рівня бюджетної системи;

впровадження місцевих ставок для державних і територіальних податків;

підвищена відповідальність центру за стан регіональних фінансів (наявність дефіциту бюджету, боргів);

обмеження самостійності регіональних органів влади у питаннях зовнішніх позичань; як правило, цим займаються лише центральні органи влади, регіональні органи можуть позичати кошти тільки на внутрішньому ринку;

наявність розвиненого механізму перерозподілу грошових коштів між рівнями бюджетної системи через субсидії, дотації, субвенції.

Кооперативна модель використовується за наявності значних диспропорцій у рівнях бюджетної забезпеченості різних регіонів. Тому саме в цій моделі важливу роль відіграють інструменти вертикального вирівнювання – дотації, субсидії, субвенції. При цьому доходи, як правило, поділяються на власні і регулюючі.

Власні доходи являють собою податки і доходи, закріплені за відповідним бюджетом повністю або частково на постійній основі у відповідності до чинного законодавства. При цьому слід мати на увазі, що фінансова допомога не є власним доходом відповідного бюджету.

У той самий час регулюючі доходи формуються за рахунок податків і доходів, які згідно зі діючим законодавством встановлюються органами влади при формуванні бюджету на наступний фінансовий рік на тимчасовій основі із зазначенням строку і відповідного нормативу відрахувань у бюджети нижчого рівня.

З точки зору фінансування розвитку територій, яке здійснюється шляхом надання необхідних сум з центрального бюджету, важливими є принципи, які застосовуються при такому фінансуванні:

отримання максимального ефекту при мінімальних витратах. Ефект може проявлятися або у вирішенні максимальної кількості поставлених завдань соціально-економічного розвитку територій при фіксованому обсязі грошових коштів або у збільшенні припливу бюджетних коштів за рахунок збільшення доходів утримувачів бюджетних трансфертів;

цільовий характер використання бюджетних асигнувань, що забезпечується виділенням коштів конкретним утримувачам;

надання бюджетних коштів лише за умови повного використання раніше отриманих асигнувань, що дозволяє здійснювати ефективний контроль за використанням раніше виділених коштів і більш раціонально розпоряджатися обмеженими бюджетними коштами;

неповернення бюджетних асигнувань;

безоплатність бюджетних асигнувань.

На жаль, сучасний стан справ у сфері розподілу повноважень між центральним і місцевими бюджетами є незадовільним. Причиною цього є фактичне делегування значної частини повноважень, функцій, завдань від центру на місця. Значну питому вагу проблем місцевого устрою місцеві органи влади повинні вирішувати самостійно. Але розширення повноважень місцевих органів влади не супроводжується відповідною передачею їм фінансових ресурсів. Як результат різниця між витратними статтями і отриманими доходами збільшується, що фактично призводить до втрати самостійності місцевими органами влади, і відповідно зростає їх залежність від фінансування з боку коштів централізованого бюджету.

У цьому контексті виникає необхідність або розширення повноважень регіонів щодо використання зібраних податків на місцеві потреби, або зменшення витрат, які мають ними фінансуватися. Як варіант можна також запропонувати включати до складу державного бюджету захищені статті, які б забезпечували належне фінансування витратних статей окремих територій.

Слід зазначити, що сучасна практика бюджетного регулювання розвитку територій багато в чому базується на засадах розподілу видатків і доходів за бюджетами різних рівнів. У реаліях української держави таке розмежування має вигляд, наведений у табл. 6.1.

 

 

 

 

Таблиця 6.1 – Механізм розподілу бюджетних ресурсів

 

 

Розподіл видатків може базуватися на двох принципах: відомчій підпорядкованості та територіальному розташуванні об’єктів фінансування. Останній принцип є домінуючим у сучасній системі бюджетного регулювання, і він також закріплений у Бюджетному кодексі України.

Розподіл доходів є похідним від розподілу видатків та має здійснюватися за такими принципами:

податки не повинні повністю перераховуватися за межі території, на якій вони були зібрані, адже в такому випадку місцеві органи влади не матимуть сильної мотивації щодо їх належного збору;

база оподаткування має бути збалансованою між регіонами, що сприятиме формуванню однакових можливостей в отриманні фінансових ресурсів у різних регіонах;

база оподаткування має бути досить широкою, щоб задовольняти видаткові потреби місцевих бюджетів, або кількість податків і зборів може бути обмеженою, але кількісні показники фактично зібраних коштів дозволяли б проводити фінансування закріплених бюджетом видатків;

податок повинен стягуватися з не надто мобільних сфер підприємницької діяльності, адже в іншому випадку платники податку будуть змінювати свою територіальну належність з регіонів із значним податковим тягарем до регіонів із відносно м’яким податковим кліматом;

податки не повинні створювати значних економічних викривлень;

адміністрування податків не повинно бути пов’язане із значними труднощами з боку владних структур;

суспільні послуги місцевих органів влади, які надаються конкретним споживачам, мають фінансуватися за рахунок плати, яку вносять ці споживачі.

Реформування бюджетної системи, яке було започатковане ще 2001 року з прийняттям Бюджетного кодексу України, спиралося на сучасні методи і підходи щодо складання і виконання бюджетів, ефективність яких підтверджена світовим досвідом. Одним з таких інструментів, який забезпечує в тому числі належний розподіл коштів між регіонами, враховуючи їх інтереси у забезпеченні соціально-економічного розвитку територій, є програмно-цільовий метод (ПЦМ). На рівні державного бюджету окремі елементи цього методу почали запроваджувати 2002 року, але місцеві бюджети продовжують формувати на базі утримання через механізми перерозподілу бюджетних коштів. Це призводить до викривлення самого бюджетного механізму, адже таким чином утримується сама бюджетна сфера, а не вирішуються проблеми конкретної території або досягнення поставлених суспільних цілей окремого регіону. Як вже зазначалось вище, реальних фінансових ресурсів, які є в розпорядженні регіональних властей, не вистачає для виконання повноважень, які делеговані ним державою.

Програмно-цільовий метод якісно відрізняє спроможність вирішувати основні пріоритетні завдання розвитку територій через раціональне та ефективне управління бюджетними ресурсами. Поряд з цим він забезпечує контроль за цільовим використанням коштів і досягнутими результатами. Увага зосереджується саме на тому, як послуги, надані на виділені кошти, задовольняють потреби населення та суб’єктів господарювання, які сплачують податки на даній території.

Ефективність ПЦМ доводить той факт, що такі країни, як США, Канада, більшість країн ЄС, Австралія, Нова Зеландія, активно застосовують його при реалізації бюджетної політики. Останні дві країни досягли вражаючих результатів щодо відкритості і прозорості діяльності урядових структур і їх досвід застосування ПЦМ ставлять як приклад для наслідування іншими країнами світу.

Отже, повноцінне запровадження ПЦМ повинно призвести до істотних змін у бюджетній ідеології, адже складання бюджету в цьому випадку буде зосереджено не на ресурсній базі, а на тих результатах, які необхідно досягти в державному секторі, маючи в розпорядженні наявні ресурси. Це, у свою чергу, дозволяє підвищити ефективність і дієвість самого державного сектору шляхом впровадження елементів аналізу і зіставлення здійснених витрат і досягнутих результатів. Тобто сам аналіз має стати інструментом оцінки, який забезпечує схвалення та реалізацію тих програм, результати від яких перевищують здійснені витрати.

Програмно-цільовий метод за своєю суттю формує систему звітування і оцінки роботи, таким чином забезпечуючи високу прозорість ухвалення рішень: суспільство може отримувати чітку картину того, що робить розпорядник бюджетних коштів, чого намагається досягти, яким чином він це збирається робити і наскільки успішно він це здійснює. Такий підхід дозволяє створювати сприятливі умови для розроблення бюджетної політики, коли приймаються більш раціональні фінансові рішення щодо рівня та складу видатків бюджету.

Особливе значення має впровадження ПЦМ на місцевому рівні. Вищеокреслені проблеми розвитку окремих територій можуть бути вирішені більш ефективно саме за рахунок застосування програмно-цільового методу складання місцевих бюджетів. Адже ті переваги, які містить в собі методологія ПЦМ, спроможні допомогти при вирівнюванні територіального розвитку країни. Серед найбільш суттєвих позитивних моментів ПЦМ слід зазначити:

забезпечення прозорості бюджетного процесу, наявність чітко зрозумілих цілей, завдань, які вирішуються, підвищення контролю за результатами виконання бюджетних програм;

проведення оцінки діяльності учасників бюджетного процесу щодо досягнення цілей і завдань, аналіз причин неефективності їх роботи;

чіткий розподіл відповідальності за реалізацію бюджетних програм між головним розпорядником коштів і безпосередніми виконавцями;

підвищення відповідальності розпорядника бюджетних коштів за фінансове забезпечення бюджетних програм і результати їх виконання;

якісні зміни в розробленні бюджетної політики, ефективності розподілу і використання бюджетних коштів.

Повноцінному впровадженню ПЦМ можуть заважати окремі фактори, усунення яких має стати пріоритетами бюджетної політики на наступні роки:

необхідність внесення суттєвих змін до існуючої нормативно-правової бази для впровадження ПЦМ;

необхідність належного ресурсного забезпечення процесу впровадження ПЦМ, особливо кадрового й інформаційного;

недостатньо висока частка місцевих бюджетів у зведеному бюджеті країни;

можливі труднощі із тривалістю впровадження ПЦМ через недосконалість структури місцевих органів влади, а саме їх значна кількість;

впровадження ПЦМ потребує зміни ідеології, методів і способів роботи всіх гілок влади.

Впровадження ПЦМ на всіх рівнях бюджетної системи України потребує вжиття таких першочергових заходів:

створити єдину методологічну базу ПЦМ формування, виконання і контролю за бюджетами та середньострокового бюджетного планування для державного та місцевих бюджетів;

підготувати пропозиції щодо змін у Бюджетному кодексі України та інших пов’язаних законодавчо-нормативних актах з метою законодавчого закріплення основних понять, правил і процедур ПЦМ;

розробити і затвердити стратегічний нормативно-правовий документ, в якому будуть чітко визначені основні етапи впровадження ПЦМ у бюджетному процесі України із закріпленням строків, виконавців і відповідальних осіб щодо впровадження відповідних заходів;

необхідно розробити методологію стратегічного планування діяльності головних розпорядників бюджетних коштів, виходячи з визначених пріоритетів державної та регіональної соціально-економічної політики з метою формування засад для впровадження середньострокового бюджетного планування;

запровадити програмну класифікацію видатків місцевих бюджетів;

запровадити державні стандарти надання соціальних послуг з метою їх використання для розрахунку обсягів міжбюджетних трансфертів на середньостроковій перспективі;

розробити базовий перелік фінальних показників ефективності виконання бюджетних програм;

розробити навчальні програми та провести навчання і підвищення кваліфікації з ПЦМ бюджетування серед фінансово-економічних фахівців і керівників відповідних підрозділів органів місцевої влади та розпорядників бюджетних коштів;

залучити науковців – спеціалістів з питань бюджетної сфери до розроблення методико-теоретичних основ ПЦМ в Україні;

вжити необхідних інформаційно-комунікативних заходів з метою обговорення проблемних питань та обміну досвідом у використанні ПЦМ бюджетування на різних рівнях бюджетної системи України.

Підсумовуючи вищевикладене, слід підкреслити виняткове значення фінансового вирівнювання для досягнення позитивної економічної динаміки в країні, реалізації завдань регіональної політики, забезпечення соціальної справедливості і політичної стабільності в суспільстві, що зумовлює доцільність дотримання таких підходів при його здійсненні:

взяття до уваги та врахування існуючих відмінностей у соціально-економічному розвитку територій, регіонів, населених пунктів, особливостей їх місцерозташування, природно-кліматичні, екологічні, соціально-демографічні та інші умови, які призводять до суттєвих відмінностей у бюджетних видатках;

розроблення програм і система впровадження конкретних заходів фінансового вирівнювання повинні бути узгоджені із визначеними у чинному законодавстві пріоритетами та завданнями регіональної і державної політики, повинні враховувати існуючі критерії та проблеми депресивних територій країни, які потребують додаткових бюджетних асигнувань;

балансування видатків місцевих бюджетів повинно супроводжуватися вирівнюванням їх дохідної бази як основного чинника щодо формування еквівалентних потенціалів функціонування територіальних громад, тобто для здійснення ними однакових бюджетних видатків;

підвищення зацікавленості органів місцевого самоврядування у збільшенні дохідної бази їх бюджетів шляхом встановлення конкретних показників доходів місцевих бюджетів, які залишаються в їх розпорядженні;

забезпечення однакового рівня якості суспільних послуг громадянам у рамках окремої території, регіону, міста, який гарантується законодавством країни і є головною метою балансування видатків органів місцевого самоврядування.