6.2. Система  бюджетного вирівнювання і її основні форми

 

Сучасний стан регіонального розвитку України характеризується високою диференціацією регіонів за рівнем людського розвитку. Це обумовлено як відмінностями економічного розвитку регіонів внаслідок їх географічного становища чи економічної спеціалізації, так і різною якістю управління на рівні регіональної влади. Прикордонні території України внаслідок розташування на периферії та інших факторів досить часто є регіонами депресивними, незважаючи на значний експортно-імпортний потенціал. Тому для подолання розривів у фінансуванні регіонів виникає необхідність застосування бюджетного вирівнювання як механізму перерозподілу бюджетних фінансових ресурсів між регіонами.

Однією з функцій держави є забезпечення суспільства такими базовими послугами, як освіта, безпека, здоров’я, охорона навколишнього середовища тощо. Необхідність застосування бюджетного вирівнювання пояснюється тим, що на місцеві органи влади покладені завдання щодо забезпечення цілого ряду колективних благ і послуг, оскільки вважається, що на місцях розподіл фінансових ресурсів буде більш оптимальним та ефективним.

При цьому місцеві податки і збори для жителів територіальної громади постають як ціна благ, що надаються на локальному рівні. Втім, більш «бідні» регіони не можуть покрити витрати на надання суспільних благ за рахунок місцевих податків і зборів, тому змушені звертатися по фінансову допомогу до держави. Механізм перерозподілу бюджетних коштів між регіонами з метою збалансування їх доходів і видатків і є бюджетним вирівнюванням.

Система бюджетного вирівнювання визначає взаємодію між державним і регіональними бюджетами, яка дозволяє будь-кому з громадян держави отримувати певний рівень суспільних послуг незалежно від того, на території якого регіону він проживає. Конкретними механізмами реалізації горизонтального бюджетного вирівнювання в Україні є система міжбюджетних трансфертів.

Надзвичайно важливе місце у забезпеченні функціонування механізму фінансового вирівнювання займає організаційна структура, що включає сукупність органів управління, які взаємодіють між собою при здійсненні фінансового вирівнювання на різних стадіях бюджетного процесу: прогнозування, планування, виконання, звітування, контролю. Організаційну структуру становлять вищі органи державної влади (Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України), центральні органи виконавчої влади та їх місцеві органи (насамперед Міністерство фінансів України, Державна казначейська служба України, Державна служба статистики України та ін.), місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи.

Аналіз наукових підходів до розуміння сутності і особливостей бюджетного вирівнювання дозволив запропоновувати підхід до побудови системи бюджетного вирівнювання в країні, він поданий у вигляді алгоритму на рис. 6.1.

Об’єктивна необхідність здійснення державою фінансового вирівнювання зумовлена наявністю різних фіскальних дисбалансів, спричинених дією природно-кліматичних, історичних, географічних, соціально-демографічних, економічних та багатьох інших факторів. Конфігурація механізму фінансового вирівнювання визначається особливостями територіальної організації влади, бюджетно-податкової системи, ступенем її централізації. Під впливом внутрішніх та зовнішніх факторів механізм фінансового вирівнювання зазнає постійних перетворень і потребує вжиття адекватних коригуючих заходів щодо забезпечення ефективності його функціонування у динамічно змінюваних умовах. Цього неможливо досягти без застосування комплексного підходу до вирішення ключових завдань системної трансформації управління суспільними процесами на всіх рівнях.

На необхідності активного використання й удосконалення фінансового вирівнювання місцевих бюджетів наголошується практично в усіх програмних документах, в яких визначаються завдання державної політики у сфері регулювання соціально-економічного розвитку регіонів: Концепції державної регіональної політики, щорічних Посланнях Президента України, Програмах діяльності уряду. Необхідно змінити механізм бюджетного фінансування та формування ресурсної бази місцевого самоврядування, щоб місцева влада отримала достатній ресурс для вирішення потреб своєї громади. При цьому наводиться як позитивний приклад європейська модель, відповідно до якої прийняття місцевих бюджетів здійснюється незалежно від ходу роботи над центральним бюджетом.

Як показує дослідження, у розвинених країнах обсяги місцевих бюджетів постійно збільшуються, що зумовлюється децентралізацією влади і делегуванням частки економічних та соціальних повноважень від центральних органів влади місцевим органам, розширенням їх завдань та підвищенням ролі у розвитку територій.

У нашій країні бюджетна реформа не привела до підвищення самостійності місцевих бюджетів, а головне – пов’язаної з нею відповідальності місцевих органів влади за соціально-економічний розвиток власних територій.

Як свідчать дані табл. 6.2, бюджетна система України розвивається в напрямі подальшої централізації дохідних джерел і зниження самостійності місцевих бюджетів.

Таблиця 6.2 – Питома вага міжбюджетних трансфертів у доходах місцевих бюджетів України, млн грн

 

 

Високий рівень концентрації зібраних податків у державному бюджеті зумовлює проблему відмінностей у бюджетному забезпеченні і не відповідає тим змінам, які відбулися у функціональній структурі державного і місцевих бюджетів в умовах децентралізації державної влади і передання значної кількості повноважень на місцевий рівень. Податки, які залишаються у розпорядженні місцевих бюджетів, не забезпечують у повному обсязі їх збалансованості. Тому актуальним є питання про створення ефективного механізму бюджетного вирівнювання.

Першим кроком при побудові системи бюджетного вирівнювання є вибір типу міжбюджетних відносин у країні. Виділяють два типи моделей міжбюджетних відносин – децентралізований і кооперативний.

Децентралізовані моделі мають такі основні особливості:

з трьох головних функцій державних органів влади й управління – макроекономічної стабілізації, перерозподілу національного доходу і виробництва державних товарів і послуг (зазвичай остання називається функцією розподілу ресурсів) – перші дві найчастіше (у крайньому випадку – цілком) належать до сфери діяльності центрального уряду, а третя поділяється між трьома рівнями влади, але вважається найважливішою в діяльності місцевої влади, що загалом відповідає оптимальній теоретичній моделі міжбюджетних відносин;

наділення повноваженнями з оподатковування різних рівнів влади відбувається відповідно до зазначеного розподілу функ­цій. Податковими джерелами центрального бюджету стають такі види податків, як прибуткові на фізичних і юридичних осіб, а також акцизне і митне оподатковування, тоді як місцеві бюджети задовольняються другорядними джерелами – податками на товари і послуги, майно і земельні ділянки;

визнається високий ступінь фінансової незалежності і самостійності регіональної влади. Це фактично може призвести до відмови центрального уряду від контролю за бюджетною діяльністю регіональних органів, байдужого ставлення до проблеми горизонтальних дисбалансів і регіональних бюджетних дефіцитів, відсутності відповідальності щодо їх боргів. Фінансова незалежність і самостійність регіонів забезпечується наданням їм права спільного використання податкових баз.

Однак слід зазначити, що найбільшого поширення у світі набула не децентралізована, а кооперативна модель бюджетного федералізму. Для цієї моделі характерні:

порівняно більш значна участь регіональної влади у перерозподілі національного доходу і в макроекономічній стабілізації, що веде до тіснішого бюджетного співробітництва місцевих і центральних державних структур;

підвищена роль місцевої влади в системі розподілу податкових доходів, у тому числі і національних;

активна політика горизонтального бюджетного вирівнювання, підвищена відповідальність центру за стан місцевих державних фінансів, рівень соціально-економічного розвитку територій, що веде до посилення контролю з боку центру і деякого обмеження самостійності місцевої влади (у крайньому випадку це може виражатися у високому ступені централізації керування і перетворенні органів місцевої влади фактично у представників центральних структур).

Кооперативні моделі міжбюджетних відносин використовують багато європейських держав і насамперед Скандинавські країни.

На другому етапі пропонованого нами алгоритму необхідно визначити мету вирівнювання, яке може здійснюватися для вирівнювання стартових умов, тобто спрямоване на підвищення податкового потенціалу регіону або вирівнювання обсягів споживання державних послуг, тобто дотування витрат відповідно до фінансових потреб.

Наступним кроком при побудові системи бюджетного вирівнювання має бути визначення масштабів горизонтального вирівнювання, оскільки збільшення ресурсів одних регіонів за рахунок інших може призвести до посилення утриманських настроїв одержувачів і ослаблення фіскальної зацікавленості донорів.

Важливим кроком при побудові системи бюджетного вирівнювання є вибір фактичних форм його реалізації – бюджетних трансфертів. Традиційно бюджетні трансферти поділяються на три види: дотації, субвенції, субсидії. Їх визначення та економічна сутність були розглянуті раніше.

Далі необхідно визначити, яким чином буде формуватися фонд бюджетних трансфертів. Існує декілька підходів:

а) часткові відрахування від одного або кількох податків, що надходять до держбюджету;

б) щорічні асигнування з держбюджету;

в) обсяг видатків місцевих громад.

Загалом вважається, що стабільнішою частиною бюджетних трансфертів є ті, джерело яких прив’язане до доходів державного бюджету. У країнах із стабільною економікою бюджетні трансферти, що мають природу бюджетних дотацій, фінансуються саме з такого джерела. Що стосується зв’язаних бюджетних трансфертів, то найбільш прийнятним для них джерелом є видатки бюджету залежно від обсягу місцевих видатків.

            Останнім етапом пропонованого нами алгоритму є вибір методу розподілу бюджетних трансфертів:

пропорційно доходам місцевої громади;

багатофакторна формула;

компенсація фактичних видатків місцевих громад;

як частина річного бюджету місцевих громад.

Для розподілу бюджетних дотацій найчастіше застосовуються другий та четвертий методи, для зв’язаних бюджетних трансфертів – перший та третій.

При розподілі дотацій більшість країн надає перевагу формулам, оскільки вони дають можливість об’єктивніше оцінити потребу місцевого бюджету в централізованій підтримці. Однак сама по собі формула ще не вирішує проблеми, оскільки дуже важливими є  набір критеріїв, врахованих у ній, та значення їх ваги. За винятком Франції та Швеції, в усіх країнах мало не щорічно здійснюється перегляд та уточнення формул.

У деяких країнах система бюджетних трансфертів доповнюється горизонтальними бюджетними трансфертами, що характеризують відносини між бюджетами одного рівня. Такі системи горизонтального вирівнювання існують насамперед у розвинених країнах. Найбільшого рівня розбудови цих інструментів досягнуто в Німеччині та Швеції.

Ефективність функціонування системи бюджетних трансфертів в окремих країнах прямо пов’язана зі ступенем досконалості та усталеності нормативної бази, що їх регулюють. Рівень нормативної закріпленості бюджетних трансфертів у різних країнах дуже відрізняється. Серед країн із сформованою нормативною базою, яка переглядається дуже рідко, можна відзначити Німеччину, Францію та Швецію. Так, у Німеччині визначення основних видів бюджетних трансфертів землям закріплені в Основному законі (так звана Фінансова конституція). У Франції основні види бюджетних трансфертів визначаються спеціальними законами, які зведені в Адміністративний кодекс з місцевого самоврядування.

Для України питання бюджетного вирівнювання є особливо актуальним, оскільки близько 50% доходів місцевих бюджетів становлять трансферти, і ця частка зростає. На рис. 6.2. подана динаміка частки трансфертів у структурі доходів місцевих бюджетів України за період 2005–2010 років.

 

Бюджетний кодекс розмежовує власні та делеговані повноваження місцевих органів влади. Власні повноваження, що в основному складаються з повноважень у сфері комунального господарства та базової інфраструктури, виконуються на рівні міст, містечок та сіл. Делеговані повноваження, здебільшого у сфері освіти, соціальної допомоги і соціального забезпечення, охорони здоров'я, культури та спорту, виконуються в першу чергу на рівні міст та районів (хоча райони можуть делегувати їх разом із відповідними коштами містам, селищам і селам).

Таким чином, цілісне функціонування бюджетної системи України забезпечується взаємодією всіх її ланок, одним із проявів цієї взаємодії є міжбюджетні відносини. Згідно з новим Бюджетним кодексом України міжбюджетні відносини - це відносини між державою, Автономною Республікою Крим і територіальними громадами щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України. Метою регулювання міжбюджетних відносин є забезпечення відповідності повноважень на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами за бюджетами, та фінансових ресурсів, які мають забезпечувати виконання цих повноважень.

Схематично сферу міжбюджетних відносин в Україні можна подати таким чином, як це зроблено на рис. 6.3.

 

Інструментом бюджетного вирівнювання є міжбюджетні трансферти. Міжбюджетні трансферти поділяються на:

1) дотацію вирівнювання;

2) субвенції;

3) кошти, що передаються до державного бюджету та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів;

4) додаткові дотації .

Для визначення розподілу міжбюджетних трансфертів використовується фінансовий норматив бюджетної забезпеченості, який визначається шляхом ділення загального обсягу фінансових ресурсів, що спрямовуються на реалізацію бюджетних програм, на кількість населення чи споживачів гарантованих послуг тощо. Загальний обсяг фінансових ресурсів за кожним видом видатків, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, розраховується на підставі державних соціальних стандартів і нормативів, які встановлюються законом та іншими нормативно-правовими актами.

Формула розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів затверджується Кабінетом Міністрів України і має враховувати такі параметри:

1) фінансові нормативи бюджетної забезпеченості та коригувальні коефіцієнти до них;

2) кількість населення та кількість споживачів гарантованих послуг;

3) індекс відносної податкоспроможності відповідного бюджету;

4) розрахунковий обсяг кошика доходів місцевих бюджетів;

5) коефіцієнт вирівнювання;

6) норматив кількості працівників органів місцевого самоврядування з розрахунку до кількості населення.

Система бюджетного вирівнювання в Україні характеризується цілим рядом проблем і неузгодженостей, що заважають її ефективному функціонуванню. До таких проблем належать:

невідповідність між зобов’язаннями за видатками місцевих бюджетів та джерелами фінансування. Власними та закріпленими дохідними джерелами забезпечується понад 50% видатків, можливість фінансування інших видатків залишається непрогнозованою і залежить від вищих органів влади, від обсягу наданих трансфертів;

неефективність використання бюджетних коштів;

недостатність обсягів фінансування окремих витрат;

реальні потреби місцевих бюджетів не повною мірою враховуються у формулі розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів;

серед трансфертів переважають дотації, а серед субвенцій – субвенції соціального захисту. Дотація, що є нецільовим трансфертом, дозволяє місцевим органам витрачати кошти на власний розсуд. У структурі субвенцій близько двох третин становлять субвенції на виконання державних програм соціального захисту населення, натомість субвенції на соціально-економічний розвиток становлять незначну частку;

поточний підхід до визначення суми трансфертів створює умови для незацікавленості у місцевої влади до максимально ефективної діяльності, оскільки остання призведе до зниження обсягу трансфертів;

децентралізація бюджетної системи призвела до зниження ефективності функціонування місцевих бюджетів;

формування місцевих бюджетів на основі індивідуальних нормативів вимагає перегляду. Витрати на одного мешканця різняться залежно від регіону, це пов’язано з демографічними, економічними, екологічними, природними особливостями регіонів;

міжбюджетні трансферти здебільшого спрямовуються на покриття дефіциту місцевих бюджетів. Забезпечення ж гармонізації економічного розвитку регіонів та їх економічного зростання фактично виведені поза сферу впливу трансфертної політики, оскільки субвенції на виконання інвестиційних проектів є несуттєвими або ж інвестування здійснюється у невиробничу сферу. Крім того, в Україні сьогодні не відпрацьовані концептуальні засади надання таких субвенцій, у зв’язку з чим невідомо, які інвестиційні проекти слід фінансувати і в яких регіонах першочергово;

нечіткість і нераціональність розмежування повноважень між державними і місцевими органами влади;

боротьба за трансферти може значно скорочувати сумарні вигоди їхніх одержувачів. Щоб не зруйнувати бюджет, влада змушена встановлювати критерії для визначення одержувачів трансфертів. Але ж як тільки критерій установлений, економічні агенти починають змінювати свою поведінку, підлаштовуючись під нього. При цьому чиста вигода від трансфертів знижується;

бюджетні програми, спрямовані на захист потенційних одержувачів трансфертів від негативних обставин, сприятимуть прийняттю рішень, які збільшують ймовірність настання таких обставин. Коли щось субсидується, підстав для субсидії дедалі більшає. Особливо це стосується субсидій на ко­мунальні послуги;

застосовуються не взаємозалежні, а різноманітні, до того ж не регламентовані відповідними нормами форми перерозподілу бюджетних коштів. Тому сфера дії кожного з інструментів бюджетного регулювання, їх об’єднання, конкретні розміри фінансових ресурсів, що перерозподіляються, щоразу визначаються по-різному, індивідуально. У результаті вплив цих методів призводить до адміністрування і суб’єктивізму при ухваленні конкретних рішень.

Аналіз бюджетного вирівнювання в Україні показав, що існує досить значна кількість проблем і суперечностей у даному процесі. Першим кроком для їх розв’язання має бути розроблення принципів бюджетного вирівнювання, що створять необхідний фундамент для удосконалення системи міжбюджетних відносин в Україні. На нашу думку, ці принципи мають враховувати не лише особливості Україні, але й накопичений сторіччями досвід організації бюджетного вирівнювання у розвинених країнах світу. Проаналізуємо особливості міжбюджетних відносин у країнах Західної та Східної Європи, а також інших країн світу.

У Польщі муніципалітети із місцевими податковими зборами, нижчими за середній національний рівень, отримують додаткові кошти до своїх загальних грантів (дотацій), що базуються на 90% різниці між дійсними доходами (припускаючи застосування максимальної ставки збору податку) та 85% середнього загальнодержавного рівня доходів на душу населення. Крім того, воєводства (провінції) та повіти (райони) отримують додаткові кошти до їх загальних грантів для покриття різниці між їх податковими частками на душу населення та 85% найвищої частки податків (частки податків у Польщі закріплені за провінціями, районами або муніципалітетами, де вони збираються).

Субсидії з державного бюджету є важливими елементами надходжень в Польщі. Основою загальної субсидії в Польщі є три елементи:

1) освітня субсидія, що базується на кількості учнів (варіює залежно від типу школи та має коефіцієнт 1,3 для сільських районів);

2) субсидія на утримання доріг залежно від їх довжини;

3) елемент вирівнювання для районів з доходами на душу населення менше 85% від середнього по країні рівня.

У Німеччині окремі землі розподіляють фіксовані частки своїх податкових надходжень між муніципалітетами з метою вирівнювання. Показники, що використовуються при цьому, – дохід на душу населення на рівні стандартної податкової ставки плюс відносні потреби на витрати. 

У Швеції розміри надходжень до місцевих органів влади є предметом перерозподілу. Регіональні органи із рівнем оподаткованого прибутку на душу населення, нижчим за середній, отримують компенсацію за різницю між їх податковими надходженнями та середнім державним рівнем. Ті самі регіони, де ця величина вища за середній національний рівень, віддають кошти, еквівалентні різниці між їхніми доходами та середнім державним рівнем.

Механізм бюджетного вирівнювання в Японії та Кореї такий. Країни оцінюють потреби у витратах місцевих органів влади шляхом застосування середньої вартості одиниці індивідуальних послуг до місцевого попиту (кількість дітей шкільного віку, довжина доріг і т.д.), а потім віднімають потенційний розмір місцевих податків за стандартними ставками. Розподілена сума пропорційно зменшується, для того щоб вкластися у рамки суми для розподілу, яка базується на фіксованій частці національних податкових надходжень.

Дещо інший механізм бюджетного вирівнювання застосовується в Данії та Франції. У цих країнах використовується не механізм прямого вилучення коштів, як у Німеччині, Польщі чи Японії. Зібрані податки перерозподіляються національними органами влади.

У Данії графства із рівнем бази прибуткового податку на душу населення, вищим за середній по країні, віддають частину коштів до фонду, із якого вони надходять до тих графств, де ця база є нижчою, для того щоб компенсувати цю різницю.

Подібний підхід застосовується у французькому регіоні Іль-де-Франс (Паризький район). Комуни із податковою базою більше ніж 150% від середнього показника на душу населення віддають частину коштів до фонду, який надає компенсацію тим регіонам, де цей показник нижче 85% середнього.

Оригінальна система бюджетного вирівнювання існує у Великобританії. Зупинимося на ній більш детально, оскільки дана країна має найбільший досвід бюджетного і міжбюджетного регулювання.

У Великобританії уряд розраховує для кожного регіону Оцінку Стандартних Витрат (Standard Spending Assessment – SSA) – приблизну вартість послуг, за які місцеві органи несуть відповідальність залежно від факторів, що впливають на потребу (наприклад, кількість дітей шкільного віку у випадку освіти, кількість людей похилого віку у випадку соціальних послуг) та вартість (наприклад, низька густота населення, імміграція населення та соціальна напруга у випадку освіти, клімат та інтенсивність дорожнього руху у випадку утримання доріг). Грант місцевим органам влади складається із SSA за мінусом частки цього регіону у податку на комерційну власність та за мінусом потенційного обсягу місцевого податку Ради, якщо він відрізняється від стандартного загальнодержавного рівня.

На рис. 6.4. схематично подана грантова система міжбюджетних трансфертів Великобританії.

Поточна система підтримки грантами складається із блочного гранту, відомого як Грант на підтримку доходів (Revenue Support GrantRSG), та певної кількості специфічних грантів (дотацій). Revenue Support Grant становить 80% поточної дотаційної підтримки, яка, у свою чергу, забезпечує 46% надходжень місцевих органів влади. Це є основним інструментом як вертикального, так і горизонтального вирівнювання.

Базою розрахунку Revenue Support Grant є Стандартна Оцінка Витрат (SSA). Для уряду це є показником того, скільки кожний місцевий орган влади має витратити на поточні послуги (виключаючи капітальні витрати, але включаючи обслуговування боргу).

Для розрахунку SSA уряд спершу визначає Загальні Стандартні Витрати (TSS). Цей показник являє собою загальну суму на поточні витрати місцевого органу влади в рамках макроекономічної стратегії уряду. Загалом на практиці це  визначається історично. Загальна сума за попередні роки є основою для змін з огляду на інфляцію (як правило, планується на консервативному рівні), передачу повноважень від уряду або до уряду, будь-які витрати, що випливають із нової національної політики, та ефективну економію, яку уряд вважає можливою.

Потім TSS поділяють на функціональні блоки відповідно до урядової оцінки відносних потреб у витратах окремого місцевого органу влади.

Підбиваючи підсумки, відзначають такі загальні риси, характерні для систем бюджетного вирівнювання розвинених країн:

1) існує чіткий розподіл повноважень між рівнями влади;

2) кожний орган місцевого самоврядування має законодавчо визначені власні джерела надходжень та міжбюджетні трансфери;

3) міжбюджетні трансфери надаються безпосередньо кожному місцевому органу влади на будь-якому рівні;

4) лише за деякими винятками всі міжбюджетні трансфери на покриття поточних витрат (а не капітальних) розподіляються відповідно до нормативної формули;

5) середні ланки самоврядування не мають фіскального органу, якому підпорядковуються органи нижчого рівня.

Виходячи з поточної ситуації, з урахуванням досвіду організації системи бюджетного вирівнювання у розвинених країнах світу, нами пропонується такий перелік принципів бюджетного вирівнювання (табл. 6.3).

 

 

 

 

 

Таблиця 6.3 – Принципи бюджетного вирівнювання

 

 

Таким чином, бюджетне вирівнювання є невід’ємною складовою бюджетного процесу країни. Проведений аналіз засвідчив, що, зважаючи на значну різницю в соціально-економічному розвитку регіонів, формування місцевих бюджетів в Україні на сьогоднішній день неможливе без фінансової участі держави. Практично ця участь проявляється у вигляді системи міжбюджетних відносин та бюджетного вирівнювання. Недостатня ефективність поточної системи бюджетного вирівнювання пов’язана з існуванням значної кількості проблем, частина з яких може бути нейтралізована за умови чіткого уявлення базових положень бюджетного вирівнювання – їх принципів.

Отже, сучасна українська модель міжбюджетних відносин потребує змін. Діючий механізм перерозподілу бюджетних коштів є недостатньо ефективним, тому з метою його вдосконалення необхідно оцінити переваги та недоліки його функціонування. В умовах розвитку демократичного суспільства та становлення системи місцевого самоврядування забезпечення ефективного надання суспільних послуг населенню територіальних громад та виконання бюджетних програм розвитку відповідних територій можливі лише за умови збалансованості  бюджетних доходів і видатків.  Отже, потрібно чітко розподілити повноваження між органами державної влади та місцевого самоврядування. Потім на цій основі здійснити розмежування доходів і видатків кожного виду бюджетів таким чином, щоб забезпечити відповідність між видатками, покладеними на цей бюджет, і необхідними для їх фінансування дохідними джерелами.

До питання вдосконалення міжбюджетних взаємовідносин потрібно підходити з позиції захисту прав місцевих бюджетів, оскільки фінансова самостійність і незалежність регіонів – це перший крок до покращання економічного становища країни. Звідси випливає нагальна потреба зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів. Досягнення цієї мети не повинно проводитися за рахунок збільшення кількості місцевих податків і зборів, які часто не відіграють істотної фіскальної ролі, а є лише доповненням до загальнодержавних податків.

Фактично на сьогодні більшість регіонів України є дотаційними. Проте нині на процес визначення конкретних розмірів дотацій впливають не об`єктивні, а суб`єктивні фактори, що посилює залежність органів місцевого самоврядування від рішень центру, а це, звісно, не підвищує ефективності роботи органів місцевого самоврядування. Величина трансфертів характеризує ступінь залежності територіальних органів від влади вищого рівня. Чим вища у видатках перших частка трансфертних надходжень, тим обмеженіша свобода регіонів у вирішенні бюджетних питань на своїй  території. Крім того, потрібно зауважити, що обсяг міжбюджетних трансфертів є прямо залежним від розміру доходів, що обчислюються з урахуванням індексу відносної податкоспроможності території та розміру необхідних бюджетних видатків, розрахованих згідно з фінансовими нормативами бюджетної забезпеченості, різниця між якими заповнюється саме трансфертними надходженнями.

Зважаючи на незначні обсяги надходжень від окремих податків і зборів, потрібно приділити увагу необхідності пошуку додаткових джерел власних доходів територіальних громад та необхідності скасування непрацюючих податків та зборів. Удосконалити принципи та систему адміністрування тих місцевих податків і зборів, що залишаться, та запровадити кращі надбання світового досвіду: доповнити перелік місцевих податків та зборів новими, зокрема податком на нерухомість або податком на будівлі та споруди, туристичним податком, податком із платних розважальних закладів, будівельним збором тощо. Вирішення цієї проблеми сприятиме зацікавленості місцевих органів влади в розбудові економіки на принципах самостійності та ефективності, що, у свою чергу, дозволить забезпечити соціально-економічний розвиток регіонів.

Концептуальні засади здійснення державної політики фінансового вирівнювання місцевих бюджетів, стратегічна мета і завдання цієї політики мають бути закріплені в спеціальному базовому документі. У концепції необхідно відобразити принципи згаданої політики, що передбачають відкритість, прозорість і публічність, обґрунтованість і достовірність, диверсифікованість інструментарію, уніфікованість процедур, справедливість і неупередженість, солідарність, ефективність, та основи побудови спеціального механізму, за допомогою якого вона реалізується.

Необхідно вдосконалити порядок надання міжбюджетних трансфертів. У новому трансфертному механізмі потрібно передбачити участь держави у фінансуванні видатків, яка буде виражатися часткою коштів, одержаних у вигляді субвенцій до загальної суми передбачених видатків на певну мету. Дотації та субвенції потрібно надавати на основі єдиних для всіх суб`єктів міжбюджетних відносин засадах, зрозумілої та простої методики.

При побудові механізму фінансового вирівнювання необхідно заздалегідь зробити політичний вибір щодо ступеня перерозподілу бюджетних коштів з боку центрального уряду, орієнтації на вертикальне або/та горизонтальне вирівнювання, вирівнювання доходів чи/і видатків, установлення межі зменшення міжтериторіальних диспропорцій на основі узгодження цілей забезпечення соціальної справедливості та економічної ефективності.

У сучасній практиці фінансового вирівнювання місцевих бюджетів використовується широкий набір інструментів регулювання фіскальних дисбалансів, зокрема: закріплені й регулюючі загальнодержавні податки і збори, різні види прямих міжбюджетних трансфертів (умовні та безумовні, пайові та непайові, лімітовані та нелімітовані). Вибір щодо застосування того чи іншого інструменту зумовлюється особливостями фінансової системи країни, видами фіскальних дисбалансів та цілями державної політики. Під час вибору конкретних інструментів вирівнювання для вирішення завдань державної політики пропонуємо враховувати такі критерії: стабільність надходжень, величину видатків на адміністрування, гнучкість, ефективність використання коштів, узгодженість із загальнодержавними інтересами. Інструментарій, що використовується в Україні, потребує подальшого вдосконалення та розширення переліку застосовуваних засобів вирівнювання.

Стосовно впорядкування відносин із закріплення за різними рівнями органів управління певних функцій та відповідних їм фіскальних інструментів зазначимо, що науковою базою вирішення проблем місцевих бюджетів в Україні може бути теорія фіскального федералізму. Проте в Україні ще не вироблено власних критеріїв застосування фіскального федералізму, що враховували б як досвід інших країн, так і потреби України, виходячи з її особливостей (насамперед унітарного устрою). Однак поступова перебудова міжбюджетних відносин на засадах фіскального федералізму, більш повне та послідовне впровадження його принципів, безперечно, стануть визначальною тенденцією в Україні.

Подальше вдосконалення бюджетної системи та міжбюджетних відносин повинне здійснюватися з метою:

забезпечення реальної самостійності місцевих бюджетів;

запровадження конкурсних механізмів надання з Державного бюджету України грантів для виконання окремих місцевих та регіональних проектів;

фінансового забезпечення реалізації функцій місцевого самоврядування на рівні внутрішніх територіальних громад (району в місті, села, селища, що перебувають у межах іншого населеного пункту) та функцій органів самоорганізації населення;

реального гарантування державою фінансового забезпечення мінімального рівня соціальних та адміністративних послуг, надання яких населенню передбачене самоврядними повноваженнями;

законодавчого визначення засад взаємовідносин бюджетів сіл, селищ, міст районного значення з бюджетами районів та бюджетів районів у містах із міськими бюджетами.

З огляду на зазначене можна зробити узагальнювальний висновок, що фінансове вирівнювання є важливим засобом державного впливу на соціально-економічний розвиток регіонів, зменшення міжтериторіальних диспропорцій, а також інструментом реалізації загальнодержавних інтересів на регіональному та місцевому рівнях. Механізм фінансового вирівнювання в Україні потребує подальшого вдосконалення.