7.1. Визначення статусу і характеристика прикордонних територій

 

Україна, маючи найдовший у Європі кордон (19 із 25 регіонів України є прикордонними), спільні кордони з країнами ЄС на заході та з Росією і Білоруссю на сході, володіє значним досвідом із організації міжнародних відносин. Тому питання прикордонних територій, які внаслідок географічних та соціально-економічних особливостей є специфічними адміністративно-територіальними одиницями, дуже важливе для вивчення, оскільки потенціал саме прикордонних територій в Україні на сьогодні реалізується неповністю.

Формально держава робить кроки в напрямку розвитку прикордонних територій та підвищення їх ролі в економіці країни. Згідно з Державною стратегією регіонального розвитку України на період до 2015 року державна підтримка має бути спрямована на розвиток прикордонного та транскордонного співробітництва у сфері розбудови інфраструктури, переважно транспортної, та охорони навколишнього середовища, територіального планування, активізації туризму.

У зазначеній Стратегії виділяють такі напрямки діяльності розвитку прикордонних регіонів:

розвиток прикордонної співпраці;

розвиток транскордонної співпраці між регіонами.

Перш ніж детально аналізувати соціально-економічну політику держави у прикордонних територіях, розвиток цих територій, необхідно визначити їх статус та дати визначення поняття «прикордонна територія» з точки зору географії, права та економіки.

З точки зору географії територія – це природні простори земної кулі (суша, надра, морське дно, водяні простори), повітряний простір в атмосфері Землі, космічний простір, небесні тіла, а також штучні об’єкти та споруди (космічні об’єкти, стаціонарні платформи та ін.).

Закон України «Про державний кордон України» визначає державний кордон як лінію і вертикальну поверхню, яка проходить по цій лінії, що визначає кордони території України – суші, вод, надр, повітряного простору.

Відповідно прикордонний – наближений до кордону, розташований поряд із ним. Тобто прикордонна територія – це такі простори держави (земні, повітряні, водні), що розташовані поряд із державним кордоном. Необхідний лише критерій, який розділяв би території на такі, що наближені до кордону, тобто є прикордонними, і такі, що не належать до прикордонних. Переважна більшість науковців як такий критерій наводять відстань до кордону.

Оскільки всі відносини в державі регулюються нормативно-правовими актами, спробуємо визначити поняття «прикордонна територія» з точки зору права.

В Україні базовими нормативно-правовими актами, що регулюють статус адміністративно-територіальних одиниць, є Конституція України, Закони України «Про державний кордон», «Про транскордонне співробітництво», «Про зовнішньоекономічну діяльність». Крім того, є низка Указів Президента України, а також міжнародні договори про співробітництво, лімітацію кордонів, спільний економічний розвиток тощо.

У ст. 133 Конституції України визначено, що систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища й села.

Тобто формально в Україні не існує такої адміністративно-територіальної одиниці, як прикордонна територія. Спробуємо визначити сутність поняття «адміністративно-територіальна одиниця» й оцінити, чи може прикордонна територія за сутнісними характеристиками належати до адміністративно-територіальних одиниць України.

Згідно із Законом України «Про територіальний устрій України» адміністративно-територіальна одиниця – це цілісна частина території держави в установлених відповідно до закону межах, що за наявності відповідних географічних, демографічних та соціально-економічних умов є територіальною основою для організації та діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Як бачимо, чітко визначена територія з низкою властивостей (географічних, демографічних, соціально-економічних) за своєю суттю може бути адміністративно-територіальною одиницею. Визначимо, чи має прикордонна територія певні географічні межі та специфічні властивості, які дозволили б виділити її як адміністративно-територіальну одиницю.

Закон України «Про державний кордон» не дає чіткого визначення поняття «прикордонна територія», втім у ньому виділяють два поняття, близьких за суттю до аналізованого нами: «прикордонна смуга» і «контрольовані прикордонні райони». Згідно зі статтею 22 зазначеного Закону прикордонна смуга встановлюється безпосередньо вздовж державного кордону України на його сухопутних ділянках або вздовж берегів прикордонних річок, озер та інших водойм із урахуванням особливостей місцевості та умов, що визначаються Кабінетом Міністрів України. До прикордонної смуги не входять населені пункти й місця масового відпочинку населення.

Контрольовані прикордонні райони встановлюються, як правило, у межах території району, міста, селища, сільради, прилеглої до державного кордону України або до узбережжя моря, що охороняється органами Державної прикордонної служби України. До контрольованого прикордонного району належать також територіальне море України, внутрішні води України і частина вод прикордонних річок, озер та інших водойм України і розташовані в цих водах острови.

У наведеному вище визначенні запропонований суто географічний підхід до визначення прикордонної території, що ігнорує економічні, соціальні, культурні та інші особливості, які дали б підстави класифікувати й інші території, що можуть не бути безпосередньо прилеглими до державного кордону, втім за всіма переліченими вище параметрами можуть бути саме прикордонною територією. Отже, це визначення дуже звужує межі дії терміна «прикордонна територія» і не дає можливості однозначно ідентифікувати прикордонну територію як адміністративно-територіальну одиницю.

Закон України «Про транскордонне співробітництво» мав би стати основним правовим актом, на який спиралися б правові аспекти соціально-економічних відносин прикордонних територій. Однак тлумачення терміна «прикордонна територія» в цьому акті відсутнє, а всі моменти в цьому Законі щодо пояснення терміна «прикордонна територія» мають посилання на інші законодавчі акти та міжнародні угоди.

Однак в інших законодавчих актах України визначення прикордонної території також відсутнє. У Законі України «Про зовнішньоекономічну діяльність» зазначено, що в Україні запроваджується режим найбільшого сприяння; виключення щодо режиму найбільшого сприяння у формі преференцій можуть бути зроблені для товарів, що походять з держав, з якими Україна уклала угоди про прикордонну торгівлю. Проте ніяких інших тлумачень термінів «прикордонна торгівля», «прикордонна територія», «суб’єкти прикордонної торгівлі» тощо в цьому нормативному акті немає.

Єдиний законодавчий акт України, що дає більш-менш чітке тлумачення терміна «прикордонна територія», – це Концепція Національної стратегії формування та розвитку транскордонних кластерів, згідно з якою прикордонний регіон (прикордонна територія) – адміністративно-територіальна одиниця різного рівня, розташована безпосередньо біля державного кордону.

Втім це визначення більш ніж розпливчасте, оскільки відсутні критерії як щодо визначення рівня адміністративно-територіальної одиниці (це має бути область, район чи місто), так і щодо розуміння фрази «безпосередньо біля кордону».

 Проаналізуємо визначення прикордонної території в міжнародних угодах, що укладала Україна із країнами-сусідами.

Згідно з угодою про малий прикордонний рух між Україною та Угорщиною прикордонна територія – це територія у межах 50 кілометрів від кордону.

Аналогічне визначення дається в українсько-словацькій угоді про малий прикордонний рух. Прикордонна зона – це територія, що простягається на 50 кілометрів по обидва боки українсько-словацького кордону.

Договір про малий прикордонний рух між Польщею та Україною використовує поняття «прикордонна смуга». Прикордонна смуга – це 30-кілометрова територія від кордону вглиб Польщі та України. Якщо частина якоїсь адміністративно-територіальної одиниці розташована між 30-м і 50-м км від лінії кордону, вона вважається частиною прикордонної смуги.

У той самий час згідно з Угодою між Україною та Словацькою Республікою про співробітництво у галузі карантину і захисту рослин прикордонна територія – територія 10 км повітряної лінії по обидва боки від спільного кордону обох держав.

Як бачимо, різні міжнародні договори встановлюють різні параметри залежно від того, в якій галузі діють ці угоди.

Відповідно до Рамкової конвенції про охорону та сталий розвиток Карпат «прикордонна територія» означає територію під юрисдикцією відповідної сторони, близьку до державного кордону з іншою стороною, де розпочато діяльність з одного боку державного кордону, залежно від характеру специфічної діяльності може мати прямий або непрямий та шкідливий або позитивний вплив на довкілля з іншого боку державного кордону.

Оскільки в міжнародних угодах поряд із поняттям «прикордонна територія» використовуються терміни «прикордонна смуга» та «прикордонна зона», відмітимо таке. Поняття «прикордонна зона» є більш вузьким і має чітку географічну лімітацію (як правило, 30–50 км по обидва боки кордону), у той час як «прикордонна територія» має менш чіткі географічні межі, оскільки, на нашу думку, має враховувати соціальні, економічні, історичні, культурні особливості території.

Як показав проведений аналіз, законодавчі акти, по суті, зосереджують увагу саме на прикордонній зоні.

Таке тлумачення є досить вдалим, оскільки, абстрагувавшись від формального критерію – державний кордон та відстань від нього, автор зосередився на суті, тобто переліку унікальних властивостей, що відділяють прикордонну територію від інших адміністративно-територіальних одиниць. Втім фраза «формується і функціонує незалежно від лінії державного кордону» є дещо помилковою, оскільки фактично повністю нівелює роль кордону в становленні та розвитку прикордонних територій. Хоча сама назва прикордонних територій вказує на кордон як обов’язковий критерій.

Оскільки існують розбіжності у поглядах на кількість адміністративно-територіальних одиниць, що складають прикордонний регіон, а також не визначається їх рівень (село, район, область тощо), необхідно внести ясність у це питання.

Адміністративно-територіальною одиницею, що визнається як прикордонний регіон (прикордонна територія) для України варто обрати область, оскільки вона є цілісним угрупованням, має чіткі географічні межі та специфічні географічні, соціокультурні й економічні особливості, що пов’язано як з історичним розвитком, так із поточним адміністративно-територіальним устроєм України. На користь області як оптимального рівня адміністративно-територіальної одиниці свідчить і підхід у Європі, аналізований вище і задекларований Асамблеєю Європейських Регіонів. Крім того, на підтримку цієї тези потрібно віднести і бюджетне планування, що здійснюється на рівні області й дозволяє більш чітко забезпечувати розвиток прикордонної території.

Перш ніж підбити певні підсумки проведеного дослідження, необхідно проаналізувати ще один суміжний термін – «транскордонний регіон».

Транскордонний регіон – це певна територія, що характеризується наявністю схожих природно-географічних умов та охоплює прикордонні адміністративно-територіальні одиниці сусідніх держав.

Наявність кордону є тим чинником, що визначає транскордонний регіон серед сукупності територіальних регіонів. Не може бути транскордонного регіону на несуміжних територіях.

Термін «транскордонний регіон» є ширшим, ніж «прикордонна територія», оскільки охоплює територію не тільки однієї суверенної держави, а й держави-сусіда. Втім дослідження терміна «транскордонний регіон» дозволило остаточно виділити низку особливостей, що в кінцевому підсумку і виокремлюють прикордонну територію серед інших територій держави.

Аналіз різних підходів до трактування сутності поняття «прикордонна територія» дозволив дійти висновку, що будь-яка прикордонна територія знаходиться на перетині двох або більше дотичних систем (у нашому випадку держав), причому саме прикордонна область є тим унікальним місцем, де ці відмінності нівелюються, утворюючи зону зі специфічними властивостями, до яких можна віднести такі:

наявність кордону;

наявність певних природно-географічних умов та належність території до цілісної екосистеми, що об’єктивно формується і функціонує незалежно від лінії державного кордону;

спільне (із сусідніми державами) використання природних ресурсів і відповідно спільне вирішення проблем екологічної безпеки;

наявність сталих історико-культурних, етнічних, соціально-економічних зв’язків із сусідніми державами;

більш широке взаємне спілкування населення сусідніх держав та особисті стосунки людей;

значний рівень залучення місцевої громади до транскордонного співробітництва;

значно вище навантаження на інфраструктуру (дороги, зв’язок, сфера обслуговування, придорожня інфраструктура тощо);

насиченість прикордонного простору, що характеризується щільністю й інтенсивністю процесів і явищ, які відбуваються в ньому;

самоусвідомлення населенням своєї належності до прикордонної території;

особливості, пов'язані із національним складом прикордонних територій (наявність національних меншин, представників кількох етнічних груп);

прикордонні території є периферійними відносно адміністративних центрів своїх країн.

Що стосується особливостей прикордонних територій з точки зору функціонального навантаження, то можемо виділити такі:

забезпечують транскордонний рух товарів;

виконують контактні та бар'єрні функції під натиском динамічно зростаючого транскордонного руху населення у формах міжнародної міграції трудових ресурсів, туризму, ділових і просвітницьких поїздок, які є проявом глобалізації господарських відносин;

характерний підвищений рівень повноважень місцевих органів влади, зокрема у галузі співробітництва з органами влади відповідних територій зарубіжних країн;

здійснюють міждержавні зв'язки, оминаючи центральні органи влади, що визначаються місцевими адміністраціями зі своїх локальних інтересів і можливостей;

наявність спільних проблем транскордонного характеру (екологічні, природоохоронні, транспортні, комунікаційні тощо), для розв'язання яких необхідне поєднання зусиль держав-сусідів;

наявність чітко визначених спільних інтересів із сусідніми державами, що проявляються у різних формах міжнародного співробітництва.

Дослідження сутності прикордонних територій, їх особливостей дозволяє окреслити коло проблем, що характерні для прикордонних територій України, а саме:

віддаленість і транспортна ізольованість регіону відносно головних ділових центрів держави;

висока концентрація осіб, що прибувають для нелегального перетину кордону з метою еміграції чи пошуку праці;

значна кількість потенційних емігрантів серед населення прикордонних територій (виникає, як правило, внаслідок більш високого рівня життя у країнах-сусідах порівняно з умовами в Україні);

екологічні проблеми прикордонних областей (незадовільна екологічна ситуація в країнах-сусідах призводить до погіршення екологічної ситуації в прикордонній території);

недооцінка з боку центральної влади транскордонного співробітництва як інструменту територіального/ регіонального розвитку і необхідність покращання якості життя людей, які мешкають у прикордонних регіонах України;

обмеженість стратегічного бачення завдань та перспектив розвитку транскордонного співробітництва як з боку уряду, так і з боку місцевих органів влади України;

незадовільний рівень фінансової підтримки спільних транскордонних проектів як з боку уряду, так і з боку місцевих органів влади;

недостатнє залучення до проектів транскордонного співробітництва підприємців та неурядових організацій.

Крім того, можна виділити проблеми, що стримують розвиток прикордонних територій України (складено з використанням досвіду вітчизняних фахівців):

недостатня кількість пунктів перетину кордону;

відсутність належно обладнаних автострад;

різниця стандартів розміру залізничної колії;

затримки у перетинанні кордону пасажирами і товарами;

нерозвинена сервісна інфраструктура – склади, експедиторські та дистрибуційні компанії;

істотні відмінності у податковому законодавстві країн-сусідів;

відсутність необхідної кількості банків, готових провадити розрахунки і видавати кредити транскордонним господарським підприємствам;

перешкоди, що встановлюються на державному рівні й стосуються вимог до отримання віз та поставлення відмітки у паспорті, що є обтяжливим для прикордонних груп населення;

відсутність прогнозування процесів спільного розвитку прикордонних регіонів;

відсутність синхронізованих та координованих дій з боку регіональних органів влади та інституцій з питань регіонального розвитку;

нестача сучасних інформаційних інструментів формування та просування позитивного іміджу прикордонної території;

недостатній рівень конкурентоспроможності економіки прикордонних районів області;

низький рівень кваліфікації фахівців з питань розроблення проектів прикордонного співробітництва;

відсутність достатньої кількості громадських організацій, які займаються питаннями розвитку прикордонного та міжрегіонального співробітництва.

Для того щоб краще зрозуміти роль і місце прикордонних територій в економіці держави, визначимо основні форми, рівні та напрями прикордонного співробітництва.

У законодавстві України на позначення прикордонного співробітництва використовується термін «транскордонне співробітництво». Згідно з Законом України «Про транскордонне співробітництво» транскордонне співробітництво – це спільні дії, спрямовані на встановлення і поглиблення економічних, соціальних, науково-технічних, екологічних, культурних та інших відносин між територіальними громадами, їх представницькими органами, місцевими органами виконавчої влади України та територіальними громадами, відповідними органами влади інших держав у межах компетенції, визначеної їх національним законодавством.

Основними формами прикордонного співробітництва є міжнародна торгівля, фінансове співробітництво, міграційні процеси, розвиток транспортної інфраструктури, соціокультурні програми.

Наслідками прикордонного співробітництва є усунення низки характерних для прикордонних територій проблем і прискорення розвитку регіону в цілому. Зокрема ліквідуються диспропорції в економічному і соціальному розвитку прикордонних територій, прискорюються процеси вирівнювання якості життя населення, підвищується ефективність використання ресурсів, вирішуються спільні екологічні проблеми.

Співробітництво прикордонних областей України і сусідніх країн умовно можна розподілити на два стратегічні напрямки:

1) співробітництво, що відбувається на кордоні України з ЄС;

2) співробітництво вздовж кордонів колишніх радянських республік, зокрема України, Росії, Білорусі й Молдови.

Виділяють такі рівні прикордонного співробітництва:

концептуальний, який полягає у встановленні співробітництва між прикордонними державами. Наприклад, Україна – Польща, Україна – Угорщина;

співробітництво в межах прикордонних регіонів, що формують зв’язки між двома і більше структурними одиницями;

біполярні транскордонні коридори у субрегіонах, що поєднують різні групи адміністративних районів;

створення мережі партнерства між прикордонними містами, які встановлюють біполярні зв’язки;

розвиток комплексів щодо обслуговування прикордонних пунктів перетинів кордону з метою прискорення проходження через кордон людей та вантажів.

Згідно зі статтею 5 Закону України «Про транскордонне співробітництво» транскордонне співробітництво може здійснюватися:

у межах створеного єврорегіону;

шляхом укладання угод про транскордонне співробітництво в окремих сферах;

шляхом установлення та розвитку взаємовигідних контактів між суб’єктами транскордонного співробітництва.

Найбільшого розвитку прикордонне співробітництво в Україні набуло у формі єврорегіонів.

Єврорегіон – це форма транскордонного співробітництва між територіальними громадами або місцевими органами влади прикордонних регіонів двох або більше держав, що мають спільний кордон, яке спрямоване на координацію їх взаємних зусиль і здійснення узгоджених заходів у різних сферах життєдіяльності відповідно до національних законодавств і норм міжнародного права для вирішення спільних проблем і в інтересах людей, що населяють його територію по обидва боки державного кордону.

На кордонах України та держав-сусідів створено і функціонує на сьогодні сім єврорегіонів (табл. 7.1), до участі у яких залучено дев’ять областей України та адміністративно-територіальні одиниці п’яти прикордонних іноземних держав. Територія України, що входить до складу єврорегіонів, становить третину від її загальної площі, на ній мешкає 31,5% від населення нашої країни.

Проблеми, характерні для єврорегіонів:

недосконалість нормативно-правової бази функціонування єврорегіонів і розмежування їх повноважень із центральними органами влади;

недостатність фінансових ресурсів для реалізації проектів єврорегіонів;

низький рівень інформаційного забезпечення діяльності єврорегіонів.

 

Таблиця 7.1 – Єврорегіони України

 

Підбиваючи підсумки дослідження статусу і характеристик прикордонних територій (адміністративно-територіальних одиниць), відмітимо, що прикордонні території – це такі адміністративно-територіальні одиниці держави (для України – області), що прилягають до державного кордону, мають низку специфічних особливостей, обумовлених сусідством іноземних держав (на економічному, соціальному і культурному рівнях), а також виконують специфічні функції, пов’язані із транскордонною діяльністю (експорт/імпорт товарів, послуг, робочої сили тощо).

Основним критерієм, що ідентифікує прикордонну територію, є відстань від державного кордону (як правило, 30–50 км від кордону). У той самий час необхідно враховувати й економічні та соціокультурні, історичні особливості території, що може значно розширити межі конкретної прикордонної території.

Однією з особливостей прикордонних територій є здійснення прикордонного (транскордонного) співробітництва. В Україні найбільш поширеною формою такого співробітництва є єврорегіони, яких на сьогодні налічується сім.