7.2. Політика регіоналізації держави на прикордонних територіях

 

Процеси глобалізації стають важливою частиною буття, істотно впливають на політичну, економічну, соціальну, культурну сфери, привносять позитивні наслідки в положення тих регіонів, які беруть активну участь у міжнародній торгівлі. Проте поряд із цим формуються певні негативні тенденції, пов’язані із розривом у соціально-економічному положенні між багатими і бідними регіонами. У цьому сенсі держава повинна сприяти політиці регіоналізації, включенню регіонів до світового поділу праці, стимулюванню їх економічного зростання, партнерства з іншими регіонами. У першу чергу, цього можна досягти, приймаючи відповідні нормативно-правові акти й установлюючи концептуальні засади політики на прикордонних територіях. Цей процес може бути досить складним через необхідність враховувати індивідуальні особливості розвитку різних регіонів безпосередньо самої України і територій тих держав, з якими українські регіони мають спільні кордони.

У цілому державна політика на прикордонних територіях базується на кількох законодавчо-нормативних актах, прийнятих у різні роки, що відображають послідовний розвиток поглядів власних структур на пріоритети регіонального співробітництва з різними державами. Враховуючи той факт, що переважна більшість областей України має кордони з іноземними державами, стає зрозумілим, що така політика стосується тією чи іншою мірою (зі своєю специфікою) всієї країни.

Нормативно-правове забезпечення прикордонного співробітництва ґрунтується як на внутрішніх законодавчо-нормативних актах, так і на тих юридичних документах, до яких Україна приєдналась у рамках співпраці з Європейським Співтовариством. У цілому можна виділити 4 групи документів, які стосуються міжтериторіального і транскордонного співробітництва:

європейське законодавство, що стосується безпосередньо транскордонного співробітництва;

європейське загальне законодавство щодо регіонів;

інші європейські документи, в яких зазначене транскордонне співробітництво;

національне законодавство.

Основним нормативно-правовим документом Європейського права, до якого приєдналась і Україна, є «Європейська рамкова конвенція про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями» (Мадрид, травень 1980 р.), а також 2 протоколи до неї. Інший документ – «Європейська хартія прикордонних і транскордонних регіонів» (Гронау, 1981 р.). Ці документи формулюють основи реалізації транскордонного співробітництва, містять типові угоди та інші документи, які підписують місцеві органи влади прикордонних регіонів сусідніх держав і самі держави.

Європейське загальне законодавство щодо регіонів містить Європейську хартію місцевого самоврядування (1985 р.), Хартію конгресу місцевих і регіональних органів влади Європи (1994 р.), Декларацію асамблеї Європейських регіонів щодо регіоналізму в Європі (1996 р.). Під час формування будь-яких відносин з Європою у сфері прикордонного співробітництва необхідно враховувати, що для всіх прикордонних територій базовими є положення, закладені в Європейській хартії регіонального просторового планування, а також Стратегії європейського регіонального планування.

Щодо третьої групи, то законодавчо-нормативні акти є не менш важливими, однак вони визначають особливості вирішення дрібніших питань у різних сферах. Наприклад, Кіотська конвенція зі спрощення та гармонізації митних процедур, Конвенція про комбіновані перевезення та інші угоди, що регулюють відносини у сфері перевезень; Європейська хартія регіональних мов і мов меншин (1992 р.) у частині, що стосується транскордонного обміну; Європейська ландшафтна конвенція (2000 р.) тощо.

Законодавство, яким потрібно керуватись, охоплює як внутрішні нормативно-правові акти, так і міжнародні угоди, конвенції, хартії, ратифіковані Україною.

Основним законом, що визначає головні положення транскордонного співробітництва в Україні і регулює процеси укладання і практичної реалізації органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади угод про транскордонне співробітництво, включаючи питання державної політики, є Закон України «Про транскордонне співробітництво» від 24.06.2004, №1861-ІV.

У рамках цього закону мету державної політики у сфері транскордонного співробітництва визначено як «створення сприятливих умов для ефективної та взаємовигідної співпраці суб’єктів та учасників транскордонного співробітництва України, підвищення соціально-економічного розвитку регіонів України та рівня життя населення».

При цьому основними принципами державної політики у цій сфері названий закон встановлює:

законність;

чіткий розподіл завдань, повноважень та відповідальності між суб’єктами транскордонного співробітництва України;

гармонізацію загальнодержавних, регіональних та місцевих інтересів;

забезпечення рівних можливостей регіонів України щодо співпраці у рамках транскордонного співробітництва;

розмежування відповідальності та повноважень між центральними та місцевими органами виконавчої влади з метою найбільш ефективного розв’язання проблем та завдань у сфері транскордонного співробітництва.

Транскордонне співробітництво може здійснюватися в найрізноманітніших сферах: економічній, соціальній, науково-технічній, культурній, освітній, екологічній тощо.

Формами транскордонного співробітництва є співпраця у рамках створеного єврорегіону шляхом укладання угод про транскордонне співробітництво в окремих сферах (які регламентують правові, організаційні, економічні та інші аспекти співробітництва) або шляхом установлення та розвитку взаємовигідних контактів між суб’єктами транскордонного співробітництва.

Держава, крім правових рамок, створює й інші умови для забезпечення ефективної реалізації зазначених форм співпраці. Зокрема передбачено, що уповноважені органи державної влади сприятимуть:

визначенню пріоритетних напрямів державної підтримки розвитку транскордонного співробітництва;

відбору проектів (програм) транскордонного співробітництва, що потребують державної підтримки;

розробленню та виконанню державних програм розвитку транскордонного співробітництва;

наданню правової, організаційної, методичної, інформаційної допомоги та підтримки суб'єктам й учасникам транскордонного співробітництва України.

Проекти повинні відбиратися на конкурсній основі. Серед основних критеріїв відбору необхідно відзначити достатню аргументацію щодо розв’язання існуючих проблем, цілі, пріоритети, необхідні ресурси, тривалість реалізації.

Щодо фінансової допомоги в реалізації проектів, то законом визначено, що можливе використання коштів державного бюджету України, місцевих бюджетів, спільне фінансування із залученням міжнародної технічної допомоги, кредитних ресурсів міжнародних фінансових організацій.

Також центральні органи виконавчої влади, що безпосередньо займаються реалізацією державної політики у сфері транскордонного співробітництва:

надають правову, інформаційну, методичну, організаційну підтримку суб'єктам та учасникам транскордонного співробітництва України;

розробляють порядок підготовки проектів (програм) транскордонного співробітництва та державних програм розвитку транскордонного співробітництва;

розробляють положення про проведення конкурсу проектів (програм) транскордонного співробітництва, що претендують на включення до державних програм розвитку транскордонного співробітництва;

проводять моніторинг виконання державних програм розвитку транскордонного співробітництва;

розглядають пропозиції суб'єктів транскордонного співробітництва України щодо включення проектів (програм) транскордонного співробітництва до державних програм розвитку транскордонного співробітництва;

здійснюють у межах своєї компетенції координацію та взаємне узгодження державних галузевих, регіональних програм і державних програм розвитку транскордонного співробітництва під час формування проекту Державного бюджету України.

У рамках Концепції державної регіональної політики одним із ключових завдань є «налагодження міжнародного співробітництва у сфері регіональної політики, наближення національного законодавства з цього питання до норм і стандартів Європейського Союзу, а також розвитку транскордонного співробітництва як дійового засобу зміцнення міждержавних відносин та вирішення регіональних проблем». Конкретними заходами реалізації цього завдання є стимулювання розвитку транскордонних та міжрегіональних економічних зв'язків на основі виробничої кооперації та інтеграції, створення відповідних промислово-фінансових груп, інших сучасних форм господарювання; законодавче розширення можливостей місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування для розвитку транскордонного та міжрегіонального економічного співробітництва та впорядкування такого співробітництва.

У Законі України «Про стимулювання розвитку регіонів» формалізується державна політика здебільшого щодо підтримки регіонів у цілому, однак він містить важливі норми, які формують підґрунтя для визначення регіонів, які повинні бути забезпечені державною підтримкою.

Зокрема закон виділяє так звані депресивні території, які потребують заходів стимулювання їх розвитку з боку держави, а саме комплексу «правових, організаційних, наукових, фінансових та інших заходів, спрямованих на досягнення сталого розвитку регіонів на основі поєднання економічних, соціальних та екологічних інтересів на загальнодержавному та регіональному рівнях, максимально ефективного використання потенціалу регіонів в інтересах їх жителів та держави в цілому». Основні заходи в цьому напрямку:

цільове спрямування державних капітальних вкладень у розвиток виробничої, комунікаційної та соціальної інфраструктури;

надання державної підтримки, зокрема фінансової, малим підприємствам, сприяння формуванню об'єктів інфраструктури розвитку підприємництва, таких як бізнес-центри, бізнес-інкубатори, інноваційні та консалтингові центри, венчурні фонди тощо;

спрямування міжнародної технічної допомоги на розв'язання актуальних соціально-економічних та екологічних проблем, а також здійснення інших найважливіших заходів;

сприяння зайнятості населення, забезпечення цільового фінансування програм перекваліфікації та професійного розвитку трудових ресурсів, стимулювання трудової міграції, удосконалення соціальної сфери, зокрема житлового будівництва, охорони здоров'я та охорони довкілля;

надання іншої державної підтримки розвитку таких територій.

Для конкретної реалізації цього закону урядом України затверджено Державну стратегію регіонального розвитку на період до 2015 р. У Стратегії визначається наявність суттєвих диспропорцій у соціально-економічному розвитку регіонів, а також наголошується на необхідності підвищення їх конкурентоспроможності та інвестиційно-інноваційної активності. Ситуація, що склалася, створює певні перешкоди у використанні потенціалу міжрегіонального і прикордонного співробітництва.

Закон України «Про стимулювання розвитку регіонів» містить цілий перелік різних критеріїв, згідно з якими регіон, промисловий або сільський район, місто обласного/республіканського значення можуть бути віднесені до складу депресивних. Проте за всі роки існування цього законодавчо-нормативного акта такі території не визначені. Це зовсім не свідчить про те, що в процесі економічного і соціального розвитку України будуть усунуті всі існуючі проблеми. Навпаки, проблем вистачає, інакше прийняття цього закону не мало б сенсу. Так, за підсумками 2006-2010 рр. виділені такі сільські райони, що наближені до депресивних: Камінь-Каширський (Волинська обл.), Тарутинський і Татарбунарський (Одеська обл.), Краснолиманський (Донецька обл.), Поліський (Київська обл.), Решетилівський (Полтавська обл.), Ріпкинський і Козелецький (Чернігівська обл.).

Стосовно промислових районів, то наближаються до статусу депресивних Рожищенський (Волинська обл.), Павлоградський (Дніпропетровська), Воловецький (Закарпатська), Лутугинський (Луганська), Турківський (Львівська), Любашівський, Балтський (Одеська), Володимир-Волинський, Романівський (Житомирська).

Серед міст республіканського в АР Крим та обласного значень найбільш наближеними до депресивних є такі: Білгород-Дністровський (Одеська обл.), Яремча (Івано-Франківська), Новий Розділ (Львівська), Первомайський (Харківська), Новодністровськ (Чернівецька).

Тобто за існуючими критеріями 8 сільських, 9 промислових районів і 5 міст обласного значення близькі до депресивних. Звісно, показники, що визначені законом і застосовуються для їх визначення, не є оптимальними і містять критерії, які не дозволяють відносити регіони, що дійсно мають проблеми, до депресивних, із подальшим фінансуванням виведення їх із кризового стану.

Так, згідно із цим законом депресивним може бути визнано:

1) регіон, у якому впродовж останніх п’яти років середній показник обсягу валового регіонального продукту (до 2004 року – обсягу валової доданої вартості) на одну особу є найнижчим;

2) промисловий район, у якому впродовж останніх трьох років рівень зареєстрованого безробіття та частка зайнятих у промисловості є значно вищими, а обсяг реалізованої промислової продукції (робіт, послуг) на одну особу та рівень середньомісячної заробітної плати є значно нижчими за відповідні середні показники розвитку територій цієї групи;

3) сільський район, у якому впродовж останніх трьох років щільність сільського населення, коефіцієнт природного приросту населення, рівень середньомісячної заробітної плати та обсяг реалізованої сільськогосподарської продукції (робіт, послуг) на одну особу є значно нижчими, а частка зайнятих у сільському господарстві є значно вищою за відповідні середні показники розвитку територій цієї групи;

4) місто обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значень, у якому впродовж останніх трьох років рівень зареєстрованого, зокрема довготривалого, безробіття є значно вищим, а рівень середньомісячної заробітної плати є значно нижчим за відповідні середні показники розвитку територій цієї групи.

Навіть простий аналіз цих визначень може свідчити про хибність відбору багатьох критеріїв. Депресивність регіону – категорія в першу чергу не економічна, а соціальна. Економічні показники не дають і не можуть дати всієї картини щодо ситуації в регіоні. Адже економіка є лише обслуговуючим фактором для людини. Для людини насамперед важливим є не умовні гривні на душу населення, що формуються в регіоні, а можливість мати комфортне, безпечне життя для себе і своїх дітей, а це не завжди корелюється з таким показником, як валовий регіональний продукт (ВРП).

Тому нами пропонується використання цілої низки показників, що спроможні більш адекватно оцінити стан конкретної території і на підставі цього приймати виважені рішення щодо визначення розміру бюджетної допомоги (див. табл. 7.2).

 

Таблиця 7.2 – Чинники і критерії віднесення регіону до депресивного

 

 

У той самий час, у зв’язку із наближенням кордонів Євросоюзу безпосередньо до України, розвиток прикордонного співробітництва набуває ознак безпосередньої співпраці з ЄС із перспективою постійної участі України в різних спільних проектах, які реалізуються Співдружністю європейських держав, та інтеграції України до ЄС, тим більше, що відповідна програма дій була прийнята ще у 2000 році.

Розвиток прикордонної співпраці, що має істотне значення для розв'язання проблем прикордонних територій, пов'язаних із периферійністю їх розташування, сприятиме здійсненню господарської діяльності та прискоренню суспільно-культурних змін, які є необхідною умовою добросусідських відносин.

Вищою ознакою реалізації політики прикордонного співробітництва вважаються єврорегіони на західному кордоні («Буг», «Карпатський», «Нижній Дунай», «Верхній Прут») та на північно-східному і східному («Дніпро», «Слобожанщина», «Ярославна»), детальна характеристика яких наведена в табл. 7.3. У майбутньому планується створити ще кілька єврорегіонів: «Сян», «Дністер», «Донбас».

Таблиця 7.3 – Загальна характеристика єврорегіонів України

 

 

У пріоритетних напрямах розвитку регіонів питання транскордонного і прикордонного співробітництва як найбільш важливі виокремлено для таких областей України: Вінницька, Волинська, Закарпатська, Львівська, Одеська, Сумська, Харківська, Чернівецька, Чернігівська.

З метою оцінки ефективності реалізації Стратегії розвитку регіонів у частині розвитку транскордонного, у тому числі єврорегіонального співробітництва, виділено такі показники:

кількість єврорегіонів;

кількість пунктів пропуску через державний кордон, їх пропускна спроможність;

кількість дипломатичних установ, торговельно-економічних місій та іноземних представництв, що розпочали свою діяльність;

кількість міжнародних конференцій, виставок, ярмарків, семінарів, культурних заходів, проведених в окремих регіонах (із зазначенням  кількості учасників);

участь держави у фінансуванні прикордонного та транскордонного співробітництва;

обсяг зовнішньої торгівлі, у тому числі з країнами-членами ЄС, СНД;

обсяг зовнішньої торгівлі з країнами-сусідами;

обсяг прямих іноземних інвестицій, що надійшли від країн-сусідів.

Серед конкретних заходів, які реалізовані й реалізуються в рамках цієї стратегії щодо транскордонного співробітництва, необхідно відзначити подані у табл. 7.4.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Таблиця 7.4 – План заходів щодо забезпечення розвитку транскордонного співробітництва на 2008-2010 рр. у рамках реалізації Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року

 

 

Найбільш важливим у плані конкретних заходів щодо реалізації державної політики на прикордонних територіях є Державна програма розвитку транскордонного співробітництва на                2007-2010 роки, виконання якої переслідує вже окреслені вище цілі, а саме:

розв'язання міжрегіональних проблем економічного розвитку;

підвищення рівня економічної та соціальної інтеграції регіонів;

поліпшення якості життя громадян.

Необхідно відзначити, що в рамках цієї програми на відміну від інших законів і стратегій розвитку передбачене державне фінансування конкретних проектів із чіткими строками виконання і визначеними грошовими сумами (табл. 7.5). І хоча, суми не є значними, проте в реалізації таких проектів можуть бути задіяні й приватні інвестори.

Таблиця 7.5 – Перелік проектів у межах транскордонного співробітництва, яким надається державна фінансова підтримка в рамках Державної програми розвитку транскордонного співробітництва                       на 2007-2010 роки

 

Крім того, Програмою передбачено  заходи з розвитку транскордонного співробітництва, що будуть фінансуватися, виходячи з виділених коштів державного і місцевих бюджетів, прийнятих на відповідний рік.

Унаслідок виконання Програми мають бути отримані такі результати:

активізація зовнішньоекономічної діяльності регіонів, розвитку малого та середнього підприємництва;

розвиток соціальної сфери, здійснення заходів щодо забезпечення зайнятості населення, розбудова об'єктів виробничої та соціальної інфраструктури;

розбудова інфраструктури пунктів пропуску через державний кордон, приведення систем їх функціонування у відповідність із стандартами ЄС;

охорона навколишнього природного середовища, зокрема відновлення та раціональне використання природних ресурсів шляхом створення та забезпечення функціонування українських ділянок транскордонних біосферних резерватів та об'єктів усесвітньої природної спадщини;

організація транскордонних туристичних маршрутів та розвитку рекреаційної інфраструктури;

облаштування під'їзних шляхів до пунктів пропуску через державний кордон;

розвиток єврорегіонів;

активізації роботи з участі українських суб'єктів транскордонного співробітництва у діяльності міжнародних організацій з питань міжрегіонального співробітництва;

створення інформаційної мережі з питань транскордонного співробітництва;

обмін спеціалістами, проведення спільних з іноземними суб'єктами транскордонного співробітництва заходів, спрямованих на забезпечення культурного та гуманітарного розвитку.

Розв’язання вищезазначених проблем можливе за рахунок реалізації низки заходів, які, у свою чергу, сприятимуть удосконаленню державної політики розвитку прикордонних територій:

збільшення обсягів фінансової підтримки з боку держави як на рівні держбюджету, так і на рівні місцевих бюджетів, яким необхідно надати більшої самостійності;

розвиток кадрового і матеріального забезпечення відповідних органів місцевої влади;

створення умов щодо пом’якшеного візового режиму для громадян України, які в’їжджають на територію прикордонних регіонів;

посилення економічної складової проектів прикордонного співробітництва;

розвиток інфраструктурних проектів (будівництво доріг, придорожньої інфраструктури, транспортних розв’язок, покращання системи прикордонних пропускних пунктів);

реалізація регіональних культурно-масових, освітянських заходів за підтримки місцевих органів влади;

проведення адміністративної та бюджетної реформ із метою надання більших повноважень місцевим органам влади;

інформаційна і консультаційна підтримка суб’єктів підприємницької діяльності щодо можливості участі в проектах прикордонного співробітництва;

формування сприятливого бізнес-середовища через розширення мережі спеціалізованих інститутів.