8.1. Питання оцінки бюджетного потенціалу прикордонної території

 

Необхідною умовою розвитку прикордонних територій є адекватне їх фінансування, основою якого є бюджет. Утім якісне бюджетне планування неможливе без оцінки можливостей прикордонних територій як з точки зору доходів бюджету, так і витрат, що в сукупності утворюють бюджетний потенціал регіону. Перш ніж розглянути питання оцінки бюджетного потенціалу прикордонних територій, визначимо, в чому полягає сутність поняття «бюджетний потенціал» та які особливості притаманні бюджетному потенціалу саме прикордонних територій.

Термін «потенціал» походить від латинського слова «potentia», що означає можливість, потужність, приховані можливості.

Більшість підходів до визначення поняття «потенціал» базується на ресурсній теорії, тобто аналізі та розробленні рекомендацій щодо визначення потреби в певному виді ресурсів, ефективності процесу їх залучення та використання для досягнення поставленої мети – зміни якісного стану об’єкта дослідження.

Як відомо, згідно із законодавством України, бюджет – це план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду.

Виходячи з етимології терміна «потенціал» і сутності бюджету, бюджетний потенціал – це можливість бюджету (бюджетного механізму) акумулювати фінансові ресурси на задоволення необхідних потреб.

Податковий потенціал адміністративно-територіальної одиниці – це загальний обсяг податків, які мобілізуються за рахунок усіх платників на відповідній території. Це показник, що визначає податкові можливості території. У практиці розвинених зарубіжних країн показник податкового потенціалу розраховується по-іншому. В умовах існування розмежованих податкових систем центрального уряду й органів місцевого самоврядування розраховується показник податкового потенціалу територіального колективу. Він відображає сукупні податкові надходження до бюджету відповідного органу місцевого самоврядування.

Підходу, згідно з яким бюджетний потенціал ототожнюється з податковим, дотримуються у Канаді, де оцінка бюджетного потенціалу здійснюється в розрізі понад 30 податкових і неподаткових доходів із використанням середніх (у розрізі провінцій) податкових ставок за кожним окремим видом податку. Тобто визначається, скільки доходів на душу населення може одержати та чи інша провінція, враховуючи свою податкову (неподаткову) базу за середньою ставкою.

На нашу думку, бюджетний потенціал є широким поняттям, оскільки поєднує в собі не лише податковий потенціал, а й неподаткові надходження, доходи від операцій з капіталом, надходження до цільових фондів, а головне – міжбюджетні трансферти, зокрема дотації вирівнювання, які в Україні можуть становити більше 50% від загальних доходів адміністративно-територіальної одиниці. Хоча, дійсно, податковий потенціал є головною складовою потенціалу бюджетного.

Досліджуючи бюджетний потенціал міста, можна зазначити, що це – частина фінансових ресурсів, які місто може отримати у вигляді допомоги з державного бюджету: міжбюджетних трансфертів, дотацій, субсидій, субвенцій, так і у вигляді неподаткових надходжень.

Показником, що характеризує фінансові можливості територій, є фінансовий потенціал адміністративно-територіальної одиниці – загальний обсяг фінансових ресурсів, які утворюються за рахунок усіх джерел у межах адміністративно-територіальної одиниці – області, району, міста, села, селища.

Розглядаючи бюджетний потенціал з точки зору сукупності можливостей місцевих органів влади – це  забезпечення формування, використання та регулювання місцевих бюджетів.

До цих можливостей можна віднести:

розширення повноважень органів місцевого самоврядування в бюджетному процесі, формуванні податкових і неподаткових доходів;

регулювання фінансових взаємовідносин з підприємствами й організаціями комунальної власності;

звуження не забезпечених бюджетними ресурсами видаткових зобов’язань;

посилення самостійності у формуванні та використанні бюджету розвитку;

збільшення дохідної частини місцевих бюджетів та вдосконалення її структури;

послаблення залежності місцевих бюджетів від міжбюджетних трансфертів.

Підсумовуючи викладене вище, дамо власне трактування цього терміна. Бюджетний потенціал прикордонної території – це здатність прикордонної території акумулювати необхідну кількість фінансових ресурсів для забезпечення наявних потреб з урахуванням економічного стану та тенденцій розвитку.

Бюджетний потенціал може бути фактичним (реальним) і можливим, внутрішнім і зовнішнім. Охарактеризуємо кожен зі згаданих видів, щоб краще розуміти сутність зазначеної економічної категорії.

Можливий бюджетний потенціал характеризує потенційну можливість акумулювання фінансових ресурсів у бюджетній системі, а реальний – фактичний обсяг бюджетних ресурсів, акумульованих бюджетною системою.

Внутрішній бюджетний потенціал – це доходи бюджету, які формуються внаслідок економічної діяльності зареєстрованих суб’єктів господарювання, а також населення, яке проживає на території цього регіону. Сукупність можливостей щодо забезпечення бюджету додатковими доходами, які могли б бути отримані від суб’єктів господарювання та населення, визначають можливий внутрішній бюджетний потенціал.

Зовнішній бюджетний потенціал – це сукупність доходів, що надходять із державного до регіонального бюджету та спрямовуються на комплекс заходів щодо забезпечення його стабільного соціально-економічного розвитку. Джерелом формування таких коштів є економічна діяльність населення та суб’єктів господарювання всіх регіонів держави. Крім того, зовнішній бюджетний потенціал враховує й можливості органів влади щодо залучення зовнішніх запозичень для реалізації конкретних програм та проектів.

Сукупність можливостей з підвищення забезпеченості бюджету доходами, що можуть формуватися на території держави загалом (акцизи, митні збори й т.д.) і в подальшому спрямовуватимуться у вигляді трансфертів до регіонального бюджету, визначають можливий зовнішній бюджетний потенціал.

Бюджетний потенціал прикордонної території характеризується наявними ресурсами й відображає спроможність місцевих органів влади виконати покладені на них завдання відповідно до законодавства, тобто бюджетний потенціал можна трактувати як збалансованість між потребами території та її можливостями.

Виходячи з розуміння сутності бюджетного потенціалу прикордонної території, під його оцінкою будемо розуміти визначення обсягу фінансових ресурсів, який здатна акумулювати прикордонна територія для задоволення потреб. Як правило, бюджетний потенціал обчислюють у грошових одиницях держави.

Бюджетний потенціал можна відобразити через величину грошових коштів, що формуються внаслідок використання державних фінансових ресурсів (кошти місцевих бюджетів, відрахування з державного бюджету, позабюджетні та цільові фонди, надходження від майнової та фінансової діяльності регіональних органів влади). Основними джерелами формування реального бюджетного потенціалу регіону є державні трансферти, що надходять із державного бюджету з метою підтримки регіональної соціальної інфраструктури (фінансування закладів охорони здоров’я, освіти, науки, культури тощо), а також соціального захисту населення, та власні фінансові ресурси бюджету, які акумулюються на регіональному рівні й скеровуються на підтримку та розвиток комунальної інфраструктури (благоустрій території, придбання комунального автотранспорту, забезпечення функціонування житлово-комунального господарства тощо), утримання місцевих органів влади та частини закладів освіти.

Результатом розрахунку бюджетного потенціалу є визначення об’єктивних бюджетних потреб прикордонної території, можливостей їх фінансування за рахунок ресурсів місцевої влади, а також розмірів необхідної фінансової допомоги з боку центрального уряду та органів влади вищого рівня.

До факторів, які необхідно враховувати під час розрахунку бюджетного потенціалу прикордонної території, можна віднести:

кількість населення прикордонної території, його структуру, рівень зайнятості;

середній дохід на душу населення;

зростання реальних доходів населення;

обсяг ВВП, що формується на прикордонній території з розбивкою за статтями (промислове виробництво, сільське господарство, зовнішньоекономічна діяльність, обсяг капітальних вкладень тощо);

чисті регіональні витрати;

валовий прибуток підприємств;

баланс міжрегіональних платежів;

обсяг роздрібного товарообороту;

кількість платників податків – юридичних осіб;

наявність мережі доріг, об’єктів соціальної і виробничої інфраструктур, утримуваних місцевою владою, та інші чинники;

прогнозований кошик доходів бюджетів місцевого самоврядування (сума податків та інших доходів, закріплених за даним бюджетом);

прогнозований кошик витрат бюджетів місцевого самоврядування;

обсяги зовнішньоекономічної діяльності;

індекс відносної податкоспроможності відповідного міста або району;

середні ціни на промислову продукцію та ціни на споживчу продукцію;

показники рівня збирання податків у певному регіоні;

індекси-дефлятори (індекси споживчих цін);

прогнозні показники соціально-економічного розвитку регіонів.

На сьогодні існує ціла низка науково-методичних підходів і методів оцінки бюджетного потенціалу. Кожен із них має свої переваги й недоліки, виражені в точності та трудомісткості вимірювання.

Перш ніж вести мову про конкретні методи оцінки бюджетного потенціалу прикордонних територій, визначимо, які існують підходи (методи) до планування місцевих бюджетів, оскільки вони багато в чому корегують оцінку бюджетного потенціалу.

Вважається, що планування місцевих бюджетів здійснюється за допомогою таких методів:

1) нормативного;

2) розрахунково-аналітичного;

3) балансового;

4) оптимізації планових рішень;

5) економіко-математичного моделювання.

Зміст нормативного методу полягає в тому, що на базі заздалегідь установлених норм та техніко-економічних нормативів розраховується потреба суб’єкта господарювання у фінансових ресурсах та їх джерелах.

Зміст розрахунково-аналітичного методу планування полягає в тому, що за базовий індекс беруть зміни цього індексу в запланованому періоді, а потім розраховують планову величину його показника.

Балансовий метод планування фінансових показників полягає в тому, що шляхом побудови балансу досягається взаємоув’язка наявних фінансових ресурсів та фактичної потреби в них.

За допомогою методу оптимізації планових рішень розробляють декілька варіантів планових показників, з яких обирають найоптимальніший варіант.

Застосування методу економіко-математичного моделювання дає змогу дослідити кількісне відображення взаємозв’язків між фінансовими показниками та чинниками, які впливають на величину цього показника.

Виділяють чотири групи методів щодо оцінки бюджетного потенціалу:

методи, що ґрунтуються на використанні макроекономічних показників;

методи, що припускають розрахунок бюджетного потенціалу, виходячи з офіційних форм податкової звітності на основі даних про фактично зібрані податкові платежі;

метод на основі регресійного аналізу;

метод на основі побудови репрезентативної податкової системи.

У деяких зарубіжних країнах, наприклад у США, оцінка бюджетного потенціалу проводиться на основі показника сукупних податкових ресурсів, які розраховують шляхом коректування виробленого доходу на ряд компонентів отриманих доходів: додавання трансфертів, отриманих резидентами з державного бюджету, доходів фізичних осіб – резидентів від роботи за межами регіону, доходів від підприємницької діяльності, отриманих за межами регіону. Ще одним параметром, що дозволяє оцінити забезпеченість регіону бюджетними доходами, є вироблений дохід. Цей показник стоновить «суму первинних доходів усіх секторів економіки, отриманих у результаті участі у виробництві регіонального продукту на даній території». Інакше кажучи, вироблений дохід є сумою валових доданих вартостей галузей економіки і чистих податків на продукти або валовий регіональний продукт. Таким чином, вироблений дохід охоплює основний обсяг бюджетних ресурсів регіону і може вважатися показником, що цілком адекватно відображає бюджетний потенціал.

Головним недоліком цієї групи методів є те, що показники, які ґрунтуються на використанні макроекономічних показників, можуть дати тільки приблизну оцінку бюджетного потенціалу регіону. Тому їх використання для планування власних доходів бюджетів регіонів, а також визначення їх бюджетної забезпеченості не є цілком прийнятним.

Наступна група методів припускає розрахунок бюджетного потенціалу з використанням даних офіційних форм податкової звітності. Передбачається, що ці дані враховують усіх платників податків, методикою не передбачається дооцінка потенціалу «тіньового» сектору економіки. Такий метод в економічній літературі називають «фактичним методом». У його основі лежить використання податкових платежів, що фактично надійшли за базовий період, і, враховуючи, що повному використанню потенціалу перешкоджають неплатежі та пільги, проводиться корегування на ці суми (неплатежі – зі знаком «плюс», пільги – зі знаком «мінус»).

Ще одним методом оцінки бюджетного потенціалу регіонів України є метод репрезентативної податкової системи. Суть цього методу полягає у визначенні дохідних можливостей регіону, які можуть бути акумульовані в бюджет за умови середнього рівня податкових зусиль й однакового складу податків і ставок оподатковування в усіх регіонах. При цьому враховується склад доходів місцевих бюджетів. Маючи дані про їх податкові бази, можна розрахувати обсяг надходжень по регіону. Саме цю величину і беруть за показник бюджетного потенціалу. Очевидно, що добір груп податків повинен забезпечити ймовірність оцінки бюджетного потенціалу. Використання дезагрегованих даних дозволяє точніше оцінити потенціал кожної території. Вихідним моментом є розрахунок конкретних податкових баз із податками, що ввійшли до репрезентативної податкової системи. Для кожного регіону оцінка репрезентативної податкової системи включає побудову єдиної класифікації податкових доходів, визначення складу стандартної податкової бази і репрезентативної (середньої) ставки оподатковування, а також розрахунок податкового потенціалу регіону. Можна відзначити, що позитивним фактором такої методики є, по-перше, те, що в основу визначення дохідних можливостей регіону покладено розрахунок податкового потенціалу, виходячи з податкових баз і ставок податків за єдиним переліком податків; по-друге, показники, що використовуються, зводяться до реальних стандартних умов збирання податків. Однак у цьому разі регулювальна функція зводиться до закріплення збирання податків, що склалося в базовому періоді, і не передбачає підвищення рівня збирання податків.

Підхід, що припускає використання регресійного аналізу, ґрунтується на використанні інформації про сукупні регіональні доходи й невеликого набору змінних, які впливають на формування бюджетного потенціалу (обсяг промислового виробництва, продаж населенню товарів і послуг, вартість основних виробничих фондів тощо). Недоліком застосування регресійного методу є його складність, а також те, що отримані показники бюджетного потенціалу регіонів можуть значно різнитися залежно від набору економічних характеристик, що використовуються. Крім того, результати регресійної оцінки тим точніші, чим більше точок спостереження, що потребує проведення додаткового аналізу. Тому для одержання об’єктивних оцінок прогнозованого бюджетного потенціалу регіону найбільш доцільним є використання цього методу в сполученні із репрезентативною податковою системою.

На нашу думку, найбільш прийнятним із практичної точки зору є метод регресійного аналізу, оскільки він не лише дозволяє привести розрізнені з точки зору вимірювання величини (кількість населення, кількість підприємств, податкові ставки, обсяги зовнішньої торгівлі, ВВП, рівень інфляції тощо) до єдиного грошового знаменника, а й дозволяє, використовуючи прогнози з різних джерел (Кабінет Міністрів України, Національний банк України, МВФ, Світовий банк, аналітичні агенції, незалежні експерти тощо), розрахувати різні варіанти значень бюджетних діапазонів, умовно розділивши їх на оптимістичний сценарій, песимістичний, консервативний і т. д.

В основу пропонованого нами науково-методичного підходу до розрахунку бюджетного потенціалу прикордонної території покладено багатофакторну лінійну регресійну модель.

Лінійна багатофакторна модель цікава з точки зору оцінки бюджетного потенціалу, оскільки дозволяє не лише спрогнозувати майбутнє значення фактичного потенціалу, а й, що головне, дає змогу оцінити номінальний потенціал, тобто максимальну спроможність щодо формування фінансових ресурсів. Пояснимо дану тезу.

Лінійна багатофакторна регресія має такий загальновідомий вигляд:

 

                        ,                             (8.1)

 

де – залежна змінна, результуючий фактор. У нашому випадку – обсяг бюджетного потенціалу прикордонної території в грошових одиницях;

 – вільний член, який фактично показує розмір зміщення теоретичного розподілу щодо фактичного і є константою;

, ,…, – незалежні змінні, набір факторів, що визначають розмір бюджетного потенціалу, здійснюють найбільший вплив на його формування;

, ,…, – коефіцієнти при відповідних змінних моделі.

Коефіцієнти при відповідних змінних моделі нормують розмірність змінних, приводячи її до одного знаменника (в нашому випадку гроші), а також характеризують ступінь впливу кожної зі змінних на підсумковий результат. Для нас із точки зору оцінки номінального потенціалу цікавим є знак коефіцієнта. Якщо він не від’ємний, то існує пряма залежність між залежним і незалежним факторами. Якщо він від’ємний, то такий зв’язок є оберненим. І в такому разі фактично вказує на розмір недовикористання потенціалу. Тобто з’являється можливість оцінити номінальний (максимально можливий) потенціал при заданих умовах. Для цього змінні, що здійснюють негативний вплив, прирівнюються до нуля. Одержане значення залежної змінної і буде максимально можливим бюджетним потенціалом за даних умов.

Першим етапом розроблення моделі оцінки бюджетного потенціалу має бути визначення факторів, що складатимуть основу моделі. До них можна віднести показники, наведені у табл. 8.1. Використовуючи методи регресійного аналізу, визначимо найбільш значущі з них і включимо в модель, інші включати не будемо. Оскільки кожна з прикордонних територій володіє власною специфікою, ми не претендуємо на універсальність конкретного виду регресійної моделі, втім методичні підходи до її побудови, на наш погляд, будуть актуальними для будь-якої прикордонної території. Отже, подано конкретний вигляд моделі, розробленої для Сумської області, яка згідно з нашим підходом до розуміння сутності прикордонної території є типовим представником зазначеного кола економічних суб’єктів (табл. 8.1). Дані за відібраними показниками для Сумської області також подані в табл. 8.1.

 

Таблиця 8.1 – Динаміка базових показників соціально-економічного стану Сумської області за 2005–2009 роки

 

 

За результатами аналізу як релівантні ми відібрали такі фактори:

валовий регіональний продукт, у фактичних цінах, млн грн;

прямі іноземні інвестиції в Сумську область, млн дол.;

кількість зареєстрованих безробітних із причини незайнятості, тис. осіб.

Для побудови моделі як залежну змінну (бюджетного потенціалу) будемо розглядати доходи бюджету Сумської області.

Регресійна модель, побудована на їх базі, матиме такий вигляд:

 

,                                 (8.2)

 

де  – оцінка бюджетного потенціалу, що відповідає обсягу доходів бюджету Сумської області, млн грн;

 – валовий регіональний продукт, у фактичних цінах, млн грн;

 – прямі іноземні інвестиції в Сумську область, млн дол.;

 – кількість зареєстрованих безробітних із причини незайнятості, тис. осіб.

Результати роботи моделі можна оцінити як досить якісні, про що свідчать дані регресійної статистики (табл. 8.2), зокрема значення R-квадрата, яке майже дорівнює 1. Чим ближче значення R-квадрата до 1, тим якіснішою є побудована модель.

 

Таблиця 8.2 – Регресійна статистика за розробленою моделлю

 

 

Що стосується фактичної роботи моделі, то результати її наведені в табл. 8.3. Як бачимо, прогнозовані значення Y майже відповідали фактичним даним, особливо це стосується останніх                 3 років.

 

 

 

 

 

 

 

Таблиця 8.3 – Порівняння теоретичних і фактичних значень бюджетного потенціалу Сумської області

 

 

Отже, можемо зробити висновок, що факторами, які здійснюють найбільший позитивний вплив на формування бюджетного потенціалу Сумської області, є валовий регіональний продукт і прямі іноземні інвестиції в Сумську область. Що стосується негативного впливу, то його здійснює параметр кількості зареєстрованих безробітних з причини незайнятості. Як ми відмічали раніше, саме ця змінна (параметр) свідчить про нереалізований бюджетний потенціал і дозволяє визначити максимально можливий бюджетний потенціал прикордонної території. Даний параметр особливо цікавий ще й тому, що фактично підтверджує закон Оукена, згідно з яким кожен відсоток перевищення рівня безробіття над природним знижує ВВП на 2,5%.

Важливим елементом оцінки бюджетного потенціалу прикордонної території є визначення ступеня використання потенціалу, для чого необхідно розраховувати не лише реальний бюджетний потенціал, але і можливий. Відповідно співвідношення цих двох показників і характеризуватиме ступінь використання потенціалу. Чим ближчий він до 1, тим вищий ступінь використання потенціалу, тим ефективніше працює бюджетна система прикордонної території:

 

                                            ;                              (8.3)

,

де  – коефіцієнт (ступінь) використання потенціалу прикордонної території;

 – можливий бюджетний потенціал прикордонної території;

 – реальний бюджетний потенціал прикордонної території.

Здійснюючи оцінку бюджетного потенціалу, необхідно зробити висновок про ступінь його використання, для чого можна використати таку градацію: високий, середній і низький (табл. 8.4). Ця градація виконується залежно від значення коефіцієнта використання потенціалу прикордонної території.

 

Таблиця 8.4 – Визначення рівня використання бюджетного потенціалу прикордонної території залежно від значення коефіцієнта використання потенціалу прикордонної території

 

 

Виходячи з оцінки рівня використання бюджетного потенціалу прикордонної території, можна зробити якісну оцінку ступеня використання потенціалу (табл. 8.5).

 

Таблиця 8.5 – Якісна оцінка ступеня використання потенціалу прикордонної території залежно від рівня використання бюджетного потенціалу

 

 

Оскільки оцінка бюджетного потенціалу здійснюється в грошових одиницях, можна оцінити ступінь недовикористання бюджетного потенціалу прикордонної території у грошових одиницях:

 

.             (8.4)

 

Ці дані дають можливість оцінити потенціал зростання бюджету без урахування економічного розвитку регіону, наприклад, при розрахунку (плануванні) бюджетного потенціалу на наступний рік.

Таким чином, ми у  проаналізували теоретичні аспекти бюджетного потенціалу прикордонної території, а також науково-методичні основи оцінки бюджетного потенціалу прикордонної території. Як ілюстрацію розглянутих підходів до оцінки бюджетного потенціалу поетапно розглянуто процес побудови моделі оцінки бюджетного потенціалу і розроблено модель для оцінки бюджетного потенціалу Сумської області на базі регресійного аналізу.