8.2. Фактори  десинхронізації бюджетних ресурсів та соціально-економічних зобов'язань держави у прикордонних областях

 

Важливим аспектом управління бюджетним процесом в Україні є синхронізація бюджетних ресурсів та соціально-економічних зобов'язань держави у прикордонних областях. Перш ніж переходити до розгляду концептуальних основ даного процесу, визначимося з його сутністю та необхідністю.

Синхронізація (грец. syn – разом; chronos – час) – приведення двох або декількох процесів до такого їх перебігу, коли однакові або відповідні елементи процесів здійснюються з незмінним зміщенням у часі або одночасно.

У нашому випадку мова йде про те, що дії держави (спрямування бюджетних ресурсів у певну сферу) мають супроводжуватися адекватними (за розміром і часом) економічними або соціальними результатами.

Під синхронізацією ми будемо розуміти створення таких умов, при яких бюджетні ресурси будуть використовуватися ефективно, обов’язковою умовою (критерієм) кожного бюджетного фінансування має бути отримання конкретного економічного або соціального ефекту, при чому адекватного за часом і відповідного до обсягів фінансових ресурсів, на нього спрямованих.

Основою фінансування розвитку прикордонних територій та транскордонного співробітництва є місцеві бюджети. Так, у Концепції Державної програми розвитку транскордонного співробітництва на 2011–2015 роки зазначено, що на цей час джерелами фінансування проектів транскордонного співробітництва є лише кошти місцевих бюджетів і міжнародної технічної допомоги, внаслідок чого уповільнилися темпи розвитку транскордонного співробітництва.

Схематично зобразити синхронізацію бюджетних ресурсів та соціально-економічних зобов'язань держави можна так (рис. 8.1).

 

 

За основу цієї схеми ми вибрали загальний вигляд моделі, де є інформація на вході, інформація на виході та «чорний ящик», через який проходить інформація, де вона обробляється та певним чином трансформується. Метою розробника моделі є «розшифрування» цього «чорного ящика». На нашу думку, даний приклад є вдалим, оскільки дуже нагадує українську дійсність. Державою спрямовується чимала кількість ресурсів, але, входячи у «чорний ящик» їх розподілу, перерозподілу та інших трансформацій, ресурси зменшуються за обсягами або взагалі зникають, і на етапі отримання вихідних параметрів (у нашому випадку соціально-економічний ефект) маємо значно менший, ніж запланований, обсяг результатів, тобто маємо десинхронізацію бюджетних ресурсів та соціально-економічних зобов'язань держави.

Для прикордонних регіонів це питання є особливо актуальним з ряду причин. По-перше, ми відмічали, що однією з особливостей прикордонних територій є їх територіальна віддаленість від центру, тобто периферійність, що, як правило, призводить до того, що територія з точки зору економіки стає депресивною. З точки зору бюджетного управління прикордонні території доволі часто є дотаційними. Це підтверджує аналіз структури доходів зведеного бюджету Сумської області, який подано на рис. 8.2.

 

Як бачимо, основу бюджету області становлять міжбюджетні трансферти у вигляді субсидій, дотацій тощо.

Таким чином, бюджетні трансферти є основним інструментом виконання соціально-економічних зобов’язань державою перед прикордонними регіонами, оскільки спрямовуються на виконання зобов’язань у соціальній сфері, а також на розвиток економіки.

Важливість цієї проблеми підсилюється ще тим фактором, що більша половина коштів бюджету області передається до бюджетів інших рівнів (рис. 8.3), тобто фактично йде друга хвиля розподілу бюджетних коштів. Доходимо до висновку, що обласний бюджет є посередником між державою і одержувачем коштів.

Отже, питання синхронізації бюджетних ресурсів та соціально-економічних зобов'язань держави у прикордонних областях є надзвичайно актуальним, проте потребує детального аналізу і негайного вирішення.

Вирішенням цієї проблеми вбачається як «розшифрування чорного ящика», в який потрапляють фінансові ресурси держави на шляху до кінцевих одержувачів і на базі цієї інформації – прийняття відповідних заходів щодо усунення перешкод на шляху фінансових ресурсів.

При детальному аналізі проблем бюджетного процесу в Україні можна сказати, що їх сукупність і обумовлює відсутність синхронізації в обсягах фінансування і результатів у вигляді соціально-економічних ефектів. Втім, спробуємо систематизувати цю інформацію, розставити акценти і вибрати найбільш важливі фактори з точки зору досліджуваної нами проблеми (рис. 8.4).

Фактори десинхронізації можна умовно розділити на дві групи:

фактори, обумовлені природою бюджетного процесу в Україні;

фактори, що виникають внаслідок використання недоліків бюджетного процесу.

 

Невідповідність фінансових ресурсів на вході фінансовим ресурсам на виході багато в чому обумовлена недоліками існуючої системи прийняття рішень у процесі розподілу державних коштів, а саме:

ґрунтуються в основному на існуючому «статус-кво» у структурі державних видатків, а не виходять з визначених екзогенних соціально-економічних потреб і пріоритетів;

не зорієнтовані на кінцеві результати у вигляді конкретного соціально-економічного ефекту та їх ефективності, які практично не оцінюються в режимі зворотного зв’язку;

не застосовуються науково обґрунтовані сучасні нормативи щодо визначення ефективних обсягів фінансування та структури кошторису програми, проекту, теми, не враховується залежність цих нормативів від галузі економіки;

не базуються на сучасному стані економіки України.

Враховуючи усе це, для забезпечення синхронізації бюджетних ресурсів та соціально-економічних зобов'язань держави необхідно реформувати систему бюджетного фінансування згідно з такими принципами:

національні пріоритети соціально-економічного розвитку повинні мати конкретні офіційно затверджені кінцеві економічні цілі та ефективні обсяги фінансування для забезпечення їх реалізації у визначені строки;

процес визначення цільової функції бюджетної програми має бути в основному зовнішнім стосовно безпосередніх виконавців робіт;

держава повинна фінансувати переважно ті проекти та програми, ефективність яких може бути доведена і підлягати контролю;

результативність економічних суб’єктів-користувачів бюджетних коштів повинна підтверджуватись об’єктивними науковими індикаторами-критеріями, що застосовуються у світовій практиці;

проекти, що фінансуються, повинні мати чітко визначену систему відповідальності за кінцеві результати;

офіційно визначені фінансові зобов’язанні держави повинні чітко виконуватись як за обсягами коштів, так і за строками.

До першої групи факторів ми також відносимо поточну систему бюджетного вирівнювання. Необхідність розподілу значної кількості фінансових ресурсів на державному рівні обумовлює значну кількість порушень як на етапі прийняття рішення, кому і скільки ресурсів спрямовувати, так і на етапах їх доходження до цілі. Необхідно кардинально змінити підходи до цього процесу. Він має бути коригуючим, а не бюджетоутворюючим, яким він є зараз.

Ще однією причиною десинхронізації, пов’язаною з бюджетним вирівнюванням, є асиметрія інформації у відносинах «держава-регіони». Оскільки регіони заздалегідь знають умови отримання тієї чи іншої суми трансферту, вони підстроюються саме під ці умови, завищуючи витрати або занижуючи доходи, створюючи штучні умови відповідності певним критеріям. Наприклад, регіон може навмисно приховувати частину своїх доходів з метою отримання необхідної суми трансферту. Така поведінка не збігається з раціональними діями з точки зору нормального розвитку економіки і не відповідає ефективній економічній політиці держави. Усе це призводить до ситуації, коли трансферти, що за своєю суттю спрямовані на подолання певних негативних моментів в економічному житті, виявляються їх каталізаторами.

Однією з головних причин існування поточної системи міжбюджетних відносин та надзначних обсягів бюджетних трансфертів є повний спектр соціально-економічних зобов’язань, виконання яких покладене на місцеві бюджети з одночасним мінімальним рівнем фінансових прав – місцеві бюджети в принципі не спроможні формувати дохідну частину, що відповідає рівню витрат. Варіантом вирішення даної проблеми, на нашу думку, є реформування міжбюджетних відносин з метою перерозподілу функцій центру і регіонів у напрямку підвищення рівня автономності місцевих бюджетів. Це можна зробити, надавши їм більшої самостійності та більше прав з точки зору отримання доходів.

 Ще одним фактором, що сприяє десинхронізації, є виключно вертикальний характер міжбюджетних відносин – рух бюджетних трансфертів здійснюється лише між бюджетами вищого і нижчого рівнів. Фактично влада вищого рівня вирішує – надавати трансферт чи ні. Раціональна економічна поведінка передбачає об’єктивну оцінку ситуації та прийняття рішення, що дасть максимальний економічний ефект. Поточна ж система створює умови для суб’єктивного підходу, коли вища влада може не визнати розрахунки однієї сторони і одночасно прийняти аналогічні розрахунки іншої сторони і прийняти рішення про відповідний розподіл трансфертів. Причинами суб’єктивності можуть бути наявність особистих зв’язків, корупційні дії тощо.

Крім того, міжбюджетні відносини на сьогодні використовуються як інструмент покриття поточних дефіцитів бюджетів різних рівнів, тобто кошти спрямовуються на усунення наслідків, а не причин їх виникнення.

Тому одним із елементів реформування системи бюджетного вирівнювання повинно стати виключно цільове використання державних коштів з обов’язковим отриманням соціально-економічного ефекту, його оцінкою та аналізом відповідності затрачених ресурсів отриманому результату і подальшою відповідальністю розпорядників коштів за негативні результати.

Певні кроки у цьому напрямку були зроблені шляхом впровадження програмно-цільового методу, який передбачає, що будь-які бюджетні видатки повинні спрямовуватися на цілі, що відповідають середньостроковій або довгостроковій стратегії розвитку держави. Незважаючи на всі переваги даного методу та його виключну роль у забезпеченні синхронізації бюджетних ресурсів та соціально-економічних зобов'язань держави, ми повинні відмітити поточну невідлагодженість цього механізму. Така ситуація обумовлена рядом причин.

Основним принципом програмно-цільового бюджетування є орієнтація на ефективність та результативність використання бюджетних коштів (що цілком відповідає вимогам синхронізації бюджетних ресурсів), але на сьогодні у нормативних актах лише перелічені групи показників без детального їх опису, методик розрахунку, нормативних значень тощо. У більшості випадків оцінюється лише економне та цільове використання коштів. Це значно ускладнює процес контролю за виконанням бюджетної програми, що може привести до реалізації тих програм, у виконанні яких зацікавлене обмежене коло осіб, а не держава в цілому. Також створюються умови до завищення розмірів отриманих фінансових ресурсів (бюджетних коштів), як наслідок – необґрунтоване і неефективне для держави витрачання фінансових ресурсів розпорядниками.

Таким чином, можна констатувати, що можливості щодо оцінки ефективності тієї чи іншої бюджетної програми є обмеженими.

Вихід з цієї проблеми досить простий – розроблення чітких критеріїв з оцінки ефективності реалізації державних цільових програм і механізм контролю і відповідальності за невідповідність отриманих показників їх нормативним значенням.

У Програмі економічних реформ Президента України на               2010–2014 рр. «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава» розроблено ряд рекомендацій щодо підвищення ефективності бюджетних витрат у галузі державних цільових програм:

проаналізувати якість виконання державних цільових програм та ефективність використання головними розпорядниками отриманих бюджетних коштів;

скоротити перелік державних цільових програм, які фінансуватимуться з державного бюджету, залишивши ті з них, реалізація яких спрямована на вирішення невідкладних проблем  (державні цільові програми, які не увійдуть до зазначеного переліку, фінансувати переважно за рахунок інших джерел надходження коштів (місцеві бюджети, кошти замовників тощо);

підготувати проекти нормативно-правових актів щодо дострокового припинення діючих програм, які втратили свою актуальність або їх виконання надалі є неефективним;

підготувати пропозиції щодо включення діючих (актуальних) програм в укрупнену програму (за основними пріоритетами).

До одного з таких моментів можна віднести те, що бюджетні розрахунки в основному здійснюються «від досягнутого рівня». Таким чином, бюджетні програми спрямовуються переважно на поточну перспективу без урахування стратегічних цілей розвитку економіки. Бюджетні видатки плануються на річну   перспективу, що гальмує реалізацію програм соціально-економічного розвитку. Запровадження середньострокового планування видатків дасть змогу підвищити ступінь узгодженості як основних напрямів, так і окремих програм, ефективність використання бюджетних коштів.

Підвищення ефективності використання фінансових ресурсів, які держава перерозподіляє через бюджетну систему, потребує створення системи управлінського моніторингу, тобто системи постійного збору інформації, її опрацювання з метою використання у процесі прийняття управлінських рішень, а також аналізу досягнення стратегічних цілей та вирішення поточних завдань. Необхідно створити єдину інформаційно-аналітичну систему забезпечення бюджетного процесу на рівні Міністерства фінансів України.

Другою групою факторів, що сприяють десинхронізації бюджетних ресурсів та соціально-економічних зобов'язань держави, є фактори, що виникають внаслідок використання недоліків бюджетного процесу. До них можна віднести:

неефективність використання бюджетних коштів;

нецільове використання бюджетних коштів;

бюджетні правопорушення;

відсутність відповідальності за результати фінансування;

відсутність ефективної системи контролю.

Згідно зі звітами Рахункової палати в 2010 році кожна третя гривня з бюджету витрачалася неефективно. Неефективність використання бюджетних коштів пов’язана з рядом причин, починаючи з недоліків у плануванні, закінчуючи помилковими управлінськими рішеннями. Умовно ці фактори можна розділити на дві групи: недостатній рівень кваліфікації кадрів та методичного забезпечення; значна частка витрат на адміністрування.

Друга група факторів пов’язана зі значними витратами на утримання обслуговуючих органів, тобто кошти, спрямовані на певні соціальні програми, спрямовуються також на утримання органів, що займаються адмініструванням. Бюджетні кошти значно втрачають в обсягах на шляху від держави до кінцевого споживача. Грошовий потік на вході не дорівнює грошовому потоку на виході. Соціальний ефект не еквівалентний затраченим фінансовим ресурсам.

Необхідно реорганізувати установи бюджетної сфери з метою підвищення ефективності державних послуг (перш за все за рахунок використання впровадження інформаційних технологій і зменшення звітності) та оптимізації кількості зайнятих (перш за все за рахунок пенсіонерів) - Міністерство фінансів України, Головдержслужба України, центральні та місцеві органи виконавчої влади.

На нашу думку, необхідно змінити підходи до розподілу бюджетних коштів з метою досягнення рівності між затраченими бюджетними коштами і отриманим соціально-економічним ефектом. Для цього необхідно ліквідувати «пайову» участь посередників у розподілі коштів.

Фактором, що значно підвищує десинхронізаційний ефект, є бюджетні правопорушення. На цей фактор припадає майже 45% загального обсягу виявлених порушень у функціонуванні бюджетного процесу України в 2010 році. В основному бюджетні правопорушення зосереджені у сфері планування, використання коштів без належних підстав, незаконного виділення коштів з резервного фонду та махінацій із державними закупівлями.

Відсутність відповідальності за результати фінансування та ефективної системи контролю є, з одного боку, причинами існування інших десинхронізаційних факторів, а з іншого – самостійними факторами, що призводять до невідповідностей у обсягах і часі бюджетного фінансування з його результатами.

За умови відсутності явних ознак бюджетних правопорушень розподіл фінансових ресурсів через бюджет вважається таким, що відбувся. Не здійснюється жодного детального аналізу ефективності тих чи інших вкладень та асигнувань. Фактично з точки зору державних службовців, що займаються розподілом державних коштів, важливим є сам розподіл, а не результат, оскільки планові показники наведені не у формі конкретних економічних ефектів від тих чи інших перерахувань, а в обсягах перерахувань. Виконання цих обсягів є виконанням плану, що і є головною метою розпорядників коштів.

Що стосується організації системи контролю за витрачанням бюджетних коштів, то він здійснюється Рахунковою палатою. Але поточне законодавство недостатньо повно і чітко прописує функції та повноваження Рахункової палати. Зокрема, функція контролю не має результативного впливового значення. Рахункова палата не має права накладати фінансові санкції, адміністративні стягнення до порушників бюджетного законодавства. Рахункова палата обмежується лише обов’язком інформувати органи влади та надавати консультації. Крім того, контрольні повноваження даного органу не поширюються на рівні місцевих бюджетів. Тобто даний орган не є повноцінним функціонально, що створює підґрунтя для певної безвідповідальності розпорядників бюджетних коштів та бюджетних правопорушень. Для запобігання цьому необхідно забезпечити контрольний орган (Рахункову палату) необхідними для його ефективної діяльності повноваженнями, а також поширити повноваження Рахункової палати на рівень місцевих бюджетів.

Ми запропонували таблицю, де чітко видно не лише фактори десинхронізації, але і причини їх виникнення, а також загальні рекомендації щодо їх усунення (табл. 8.6).

 

 

 

 

 

Таблиця 8.6 – Фактори десинхронізації бюджетних ресурсів і соціально-економічних зобов'язань держави та шляхи їх усунення

 

 

 

Таким чином, на сьогодні використання фінансових ресурсів держави, що розподіляються через державний бюджет, не дає адекватного соціально-економічного ефекту, причому неадекватність проявляється як в обсягах ефектів, так і в часі їх отримання. Особливо це актуально для прикордонних територій, оскільки за своєю природою вони є периферійними, досить часто депресивними регіонами та вимагають значної державної підтримки. Обсяг отриманих соціально-економічних результатів нееквівалентний затраченим на нього ресурсам і не відповідає очікуваним результатам. Так, ситуація, спричинена рядом факторів, частина яких обумовлена природою бюджетного процесу в Україні, інші ж виникають внаслідок використання недоліків бюджетного процесу. На базі детального аналізу факторів десинхронізації в роботі запропоновано методи їх мінімізації та уникнення, що в перспективі має сприяти забезпеченню синхронізації бюджетних ресурсів та соціально-економічних зобов'язань держави у прикордонних територіях.