8.3. Досвід і аналіз прикордонного співробітництва адміністративних одиниць

 

Історично і географічно найбільш тісні зв’язки в економічній, науково-технічній, політичній та інших сферах Україна має з Росією. За часів Радянського Союзу структура матеріального виробництва України формувалася під впливом переважання тісних господарських зв'язків з Росією і приблизно 70% їх замикалося однобічно на Росію. З цим було пов'язано те, що 80% промислових виробництв України не мали завершених на її території технологічних циклів. З проголошенням незалежності більшість зв’язків, особливо в економічній сфері, було втрачено. Тому на сьогодні актуальним є відновлення втрачених зв’язків, а також активізація нових форм соціально-економічного співробітництва між Україною та Росією. До того ж цей процес є взаємним, оскільки обидві країни мають спільні інтереси, серед яких є економічні проекти, спільні підприємства, використання сировинних ресурсів країн, реалізація екологічних проектів, співпраця в паливно-енергетичній сфері, військове співробітництво і т. д., тобто фактично охоплений весь спектр потенційних міждержавних відносин. Усе це вимагає розроблення відповідних методичних основ для того, щоб потенційний інтерес перетворився на реальні міждержавні проекти. Прикордонні території в цьому плані мають стати форпостом із відновлення співробітництва, виходячи з їх унікального географічного положення і можливостей, що воно надає.

Варіантів співробітництва між Україною та Росією, виходячи з історичних зв’язків та враховуючи сучасні перспективи, досить багато. Спробуємо згрупувати їх за сферами (див. рис. 8.5).

Визначимо перспективні напрями співробітництва для кожної з перелічених вище сфер, за якими потенціал прикордонних територій може бути реалізований найбільше.

 

Співпраця в економічній сфері з Росією – одне з пріоритетних завдань України. Обидві держави залишаються значною мірою взаємозалежними з ресурсної та технологічної точок зору, мають розгалужену мережу багатосторонніх економічних зв'язків, прагнуть до цивілізованої інтеграції у світовий економічний простір. Особливості глобального і національного розвитку потребують від України і Росії формування своїх відносин у стратегічній перспективі саме на економічному фундаменті, максимально використовуючи насамперед міжрегіональне співробітництво, в якому особливу роль будуть відігравати прикордонні території, виконуючи роль буфера між країнами.

Україна і Росія є взаємними постачальниками стратегічних видів сировинних ресурсів і матеріалів. Спільність економічних інтересів України і Росії полягає також у взаємовигідному використанні потужної і розгалуженої транспортної інфраструктури України (залізниць і автомобільних шляхів, морських портів, магістральних трубопроводів і ліній електропередач).

Винятково важливою сферою російсько-українських відносин є енергетична сфера. Росія є критично важливим постачальником енергоресурсів для України. Близько 70% природного газу Україна одержує з Росії, а імпортовані з РФ енергоносії забезпечують більше 60% українських потреб у нафті. У той самий час Україна є найбільшою країною-транзитером російських енергоресурсів.

Українські нафтопереробні заводи (НПЗ) будували для перероблення саме російської нафти. Ефективність кооперації у цій сфері визнає і російський капітал, який з року в рік нарощує свою наявність в українській нафтопереробці. Російські нафтові компанії стали власниками двох українських нафтопереробних заводів, активно розширюють мережу автозаправних станцій, що свідчить про їхні довгострокові плани на українському ринку. Приватизація ними НПЗ в Україні дозволили повніше їх завантажувати і забезпечила конкурентоспроможність вироблених нафтопродуктів.

Обидві країни взаємозалежні і в атомній енергетиці. Росія щорічно постачає Україні ядерне паливо та матеріали. Власна промисловість задовольняє лише 15% потреб ядерно-енергетичного комплексу України в обладнанні, матеріалах, приладах, решта постачається з Росії, країн СНД та Заходу. Водночас 20% уранової сировини, що надходить до РФ, видобувається в Україні.

Співробітництво у сфері ядерної енергетики має кілька складових:

співробітництво щодо продовження ресурсу нині діючих в Україні атомних електростанцій і будівництво нових АЕС;

співпраця у сфері виробництва ядерного палива, у тому числі спільне освоєння родовищ урану і цирконію, а також участь України в діяльності Міжнародного центру зі збагачення урану.

Останнім часом на перший план виходить проблема енергетичного співробітництва Росії з ЄС і в контексті цього – статус України в цих взаємовідносинах. Як відомо, потреби ЄС у сировині в короткостроковій перспективі лише зростатимуть, а потужності та ресурси зростання видобутку, які Росія має на цей час, є недостатніми для того, щоб перекачувати ще більшу кількість енергоносіїв.

Важливою сферою російсько-українських відносин є соціальна сфера. Особливо актуальними відносини між державами в соціальній сфері є для прикордонних територій, які, зважаючи на своє географічне положення, тісно взаємодіють, що проявляється в міграційних аспектах, взаємопроникненні культур і мов. Українці в Росії і росіяни в Україні є найбільшими за обсягами національними меншинами. До 10% українців постійно проживають у Росії (за офіційними даними, неофіційні дані збільшують цей показник у рази).

Росії щороку не вистачає 7–8 млн робочих рук у промисловості, будівництві, сільському господарстві. Тому в Росії працюють сотні тисяч громадян України, а сезонних робітників згідно з даними міграційних служб – мільйони. Значна кількість емігрантів перепадає на населення прикордонних територій.

У політичній сфері Росія була і залишається стратегічним партнером. Офіційно це було закріплено, коли був укладений так званий «Великий договір» – Договір про дружбу, співпрацю і партнерство між Україною і Росією. До знакових політичних угод варто віднести Договір «Про економічне співробітництво між Україною і Російською Федерацією на 1998–2007 pp.». У цілому ж між Україною та Росією укладено сотні міжнародних угод про співпрацю в різних сферах.

У рамках прикордонного співробітництва розроблено і впроваджено в дію Програму міжрегіонального і прикордонного співробітництва між Україною і Російською Федерацією до 2010 року.

Важливою сферою україно-російських відносин є співпраця у науково-технічному напрямі. Форми такої співпраці дуже різноманітні. Серед основних можна відмітити такі:

підвищення кваліфікації національних науковців і спеціалістів за кордоном;

спільна діяльність та співробітництво між вищими навчальними закладами країн;

проведення спільних конференцій з різних питань;

розроблення та практичне впровадження нових технологій;

обмін технологіями, ліцензіями, конструкторськими і проектними матеріалами з їх подальшим використанням;

спільний збір, обробка і використання науково-технічної інформації;

спільні науково-технічні проекти.

Важливим моментом у відносинах України з Росією є вирішення спільних екологічних проблем. Створюються та функціонують міжнародні екологічні фонди та організації. Наприклад, Міжнародний фонд Дніпра (МФД) – еколого-благодійна (безприбуткова) організація, яка створена в Україні з метою залучення і акумулювання інтелектуальних і фінансових ресурсів для виконання завдань Національної програми екологічного оздоровлення басейну р. Дніпро та поліпшення якості питної води. У вирішенні проблем басейну р. Дніпро МФД співпрацює з установами Російської Федерації та Білорусі.

У рамках єврорегіону «Дніпро» Україна і Росія реалізують єдину політику поводження з побутовими та промисловими відходами на території даного єврорегіону.

Спільними зусиллями спеціалістів з Росії та України розроблено комплексний план оздоровлення басейну р. Лопань (Харківська область).

Окремою сферою російсько-українських відносин є співробітництво у військовій сфері. Формами такого співробітництва є спільне розроблення нових видів озброєння, створення спільних підприємств, проведення військових навчань, підтримка коопераційних зв’язків між підприємствами ВПК обох країн.

Основними нормативними документами з організації військово-технічного співробітництва є:

Угода між урядом України та урядом РФ про військово-технічне співробітництво;

Угода між урядом України та урядом РФ про принципи співробітництва у галузі виробництва та поставок авіаційної техніки;

Угода між урядом України та урядом РФ з питань виробництва та науково-технічної кооперації підприємств оборонної галузі промисловості;

Угода між урядом України та урядом РФ про порядок взаємних поставок озброєнь та військової техніки, комплектуючих виробів та запасних частин, організації ремонту та надання послуг військового призначення;

Угода між урядом України та урядом РФ про співробітництво у галузі створення та експлуатації ракетних комплексів та ракетної техніки.

Ми визначили основні напрями співробітництва України і Росії в розрізі окремих сфер. Для налагодження ефективного співробітництва в кожній із аналізованих сфер необхідно мати чітке уявлення як про форми, так і інструменти співробітництва (у тому числі прикордонного) між Україною і Росією (рис. 8.6.).

 

Перелік форм прикордонного співробітництва між Україною і Росією та пояснення за кожною з них наведені у табл. 8.7.

 

Таблиця 8.7 – Форми прикордонного співробітництва адміністративних одиниць України і Росії

 

 

Найбільш розвиненою на сьогоднішній день формою прикордонного співробітництва між Росією і Україною є єврорегіони. Раніше характеризували цю форму співпраці, тому більш детально зупинимося на тих єврорегіонах, що функціонують на російсько-українських кордонах. Це єврорегіони «Дніпро», «Слобожанщина», «Ярославна» (довідкова інформація подана на  рис. 8.7). Планується створення єврорегіону «Донбас» (Луганська і Ростовська області).

Непропорційність розвитку регіонів, особливе геополітичне розташування та інші економічні і соціальні фактори потребують особливого механізму регулювання прикордонних територій, зокрема в питаннях інвестування та підприємницької діяльності. Однією з форм такого механізму є створення вільних економічних зон.

Згідно зі Законом України «Про загальні засади створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон» спеціальна (вільна) економічна зона являє собою частину території України, на якій встановлюються і діють спеціальний правовий режим економічної діяльності та порядок застосування і дії законодавства України. На території спеціальної (вільної) економічної зони запроваджуються пільгові митні, валютно-фінансові, податкові та інші умови економічної діяльності національних та іноземних юридичних і фізичних осіб.

Залежно від сфери та цілей створення виділяють такі види спеціальних (вільних) економічних зон (табл. 8.8).

 

Таблиця 8.8 – Види вільних економічних зон та їх характеристика

 

 

На сьогодні питання вільних економічних зон можна віднести до проблемних. Це пояснюється невизначеністю державної політики в цій сфері – від повної відмови щодо впровадження і розвитку вільних економічних зон до активної підтримки ідеї їх розбудови. Однак на сьогодні нараховується більше 10 вільних економічних зон на території України та декілька територій пріоритетного розвитку.

У табл. 8.9 наведено перелік спеціальних (вільних) економічних зон (СЕЗ) та територій пріоритетного розвитку зі спеціальним режимом інвестиційної діяльності (ТПР).

 

Таблиця 8.9 – Вільні економічні зони і території пріоритетного розвитку на Україні

 

 

Що стосується прикордонного співробітництва з Росією в розрізі вільних економічних зон, то існує кілька ініціатив прикордонних із РФ регіонів щодо створення на їх території ВЕЗ, перш за все торговельно-економічних із послабленим митним та податковим режимом. Так, ВЕЗ «Азов», яка створена відповідно до ухваленого Верховною Радою і підписаного Президентом України Законом «Про спеціальні економічні зони та спеціальний режим інвестиційної діяльності в Донецькій області» вміщує у собі три точкові локальні зони у місті Маріуполі (частина території судноремонтного заводу, риболовецький порт та аеродром), де здійснюватимуться операції з обробки транзитних вантажів та виробництво продукції на експорт, може стати основою для створення комплексної спеціальної зони у перспективному трикутнику Донецьк–Маріуполь–Ростов-на-Дону.

Перспективною формою прикордонного співробітництва в економічній сфері є митні союзи – форма економічної співпраці держав-учасниць, при якій на території союзу діють єдині митні закони і правила щодо ввезення усіх видів товарів до будь-якої з країн-учасниць. В ідеалі мають існувати єдине митне право і єдиний набір митних правил для всіх країн-учасниць. Він створюється державами-учасницями з метою проведення спільної політики в галузі зовнішньоекономічних відносин і митного законодавства та усунення перешкод на шляху товарообміну між відповідними країнами-учасницями.

Що стосується митних союзів як форми прикордонної співпраці України і Росії, то на сьогодні актуальним є питання приєднання України до митного союзу Росії, Білорусі, Казахстану та Киргизстану, що був утворений ще в середині 90-х років ХХ ст. Одним із базових принципів цього союзу є наявність єдиної митної території держав – учасниць митного союзу. Його здійснення досягається скасуванням у торгівлі між державами товарами, які походять з їх території, митного обкладання податків і зборів, що мають еквівалентну дію, а також кількісних обмежень. Крім того, передбачається встановлення і застосування у відносинах з третіми країнами однакового торгівельного режиму, загальних митних тарифів і заходів нетарифного регулювання зовнішньої торгівлі.

Спільні проекти є дуже популярною формою співробітництва між Україною і Росією. Причому діють вони майже в усіх аналізованих нами сферах – від економічної до екологічної. Найбільші за розмірами та важливістю зосереджені в економічній і військовій сферах.

Однією з форм співробітництва України і Росії є спільна участь у міжнародних організаціях. Так, Україна і Росія є членами МВФ, Світового банку. Спільно з Росією Україна бере участь у роботі міжнародних організацій з охорони навколишнього середовища, зокрема ООН, ЮНЕСКО.

Звичайно, найбільш ефективною формою співпраці є участь в СНД, у рамках якої часто відбуваються двосторонні діалоги між країнами та вирішуються спільні питання.

Крім того, Україна бере участь у локальних міждержавних утвореннях, наприклад, у рамках співробітництва в галузі ядерної безпеки і захисту від радіації урядом України встановлені відносини з урядами Фінляндії, Австрії та Росії.

Географічне положення України є дуже вигідним з точки зору участі у різних міжнародних проектах, особливо це є актуальним для прикордонних територій.

 

Таблиця 8.10 – Інструменти прикордонного співробітництва адміністративних одиниць України і Росії

 

 

Найбільш розвиненим та часто використовуваним інструментом співробітництва між Росією і Україною є експортно-імпортні операції.

Міждержавні комісії є важливим організаційним інструментом співробітництва України і Росії. Їх головною метою є створення підґрунтя для практичної реалізації міждержавних домовленостей щодо співробітництва. Наприклад, зазначений вище проект будівництва Міжнародного логістичного центру між Україною, Росією і Угорщиною. Після попередніх домовленостей була створена тристороння Комісія з обґрунтування проекту будівництва, метою якої є обмін пропозиціями, інформування відповідних державних органів кожної з країн, а також залучення представників зацікавлених компаній до реалізації проекту.

Також для розвитку україно-російських відносин було створено Міжурядовий комітет з економічної співпраці України та Росії, який складається з 11 підкомісій. Одним із завдань цього комітету є розвиток прикордонного співробітництва. Результатом роботи цього комітету стало підписання ряду двосторонніх документів, зокрема програми міжрегіонального і прикордонного співробітництва між Україною і Росією до 2010 року, а також заходів до неї.

Інструментом, що є необхідним для практичної реалізації співробітництва України і Росії за базовими формами і сферами відносин, є інвестиції. Капітал із Росії активно інвестується в підприємства України, зокрема більшість нафтопереробних заводів України належать російським підприємствам. Подібна картина спостерігається і в металургійному секторі, до якого росіяни виявляють активний інтерес і куди спрямовуються мільярдні інвестиції. Крім того, активну експансію російський капітал здійснює в банківський та страховий сектори фінансового ринку України.

Росія займає п’яте місце серед країн-інвесторів в Україну. Відзначимо, що офіційна статистика не дає повного уявлення про реальні обсяги і структуру російських інвестицій в Україні, оскільки значна їх частина «закамуфльована» у тій частці, що припадає на різні офшорні зони (перш за все – Кіпр).

Важливим правовим інструментом реалізації співробітництва між Росією і Україною є міжнародні угоди. Між Україною і Росією укладено сотні угод у різних сферах. Базовою угодою є Договір про дружбу, співробітництво і партнерство між Україною і Росією від 1997 р.

Ще одним базовим інструментом російсько-українських відносин є створення спільних підприємств.

На жаль, на сьогодні не всі з аналізованих нами форм та інструментів співробітництва успішно реалізуються, що призводить до появи проблем в україно-російських відносинах. На нашу думку, використання запропонованих методичних основ прикордонного співробітництва дозволить вирішити низку накопичених проблем. Приклад використання розроблених підходів для розв’язання проблем наведено в табл. 8.11.

 

Таблиця 8.11 – Проблеми в російсько-українських відносинах та їх вирішення з використанням науково-методичних підходів до прикордонного співробітництва адміністративних одиниць України і Росії

 

 

Розвиток відносин України й Росії є важливою складовою державної політики. Важливе місце в цьому процесі має відводитись прикордонним територіям, що є свого роду «буфером» між двома державами. Аналіз, проведений у роботі, показав, що співпраця Росії і України може розвиватися в різних сферах, починаючи від економіки і політики, закінчуючи екологією і військовим співробітництвом. Для забезпечення ефективної співпраці в цих сферах необхідно розробити методичні основи прикордонного співробітництва. У роботі запропоновані методичні підходи, що допоможуть вирішити поточні проблеми у російсько-українських відносинах та нададуть необхідний інструментарій для ефективної співпраці. Логіка пропозицій полягає в тому, що перш за все необхідно визначитися зі сферою, в якій виникла проблема чи в якій необхідно налагодити відносини, далі визначається форма співпраці, виходячи з цього пропонується набір типових інструментів. При цьому акцент робився саме на формах й інструментах прикордонної співпраці.