1.1. Визначення напрямів удосконалення бюджетної політики в Україні

 

Ефективність управління бюджетом має вирішальну роль для держави. Саме тому необхідно удосконалювати функції органів законодавчої і виконавчої влади та фінансових органів стосовно бюджету, а також стосовно методів, що використовують ці органи у процесі управління бюджетними ресурсами і відносинами, які виникають під час руху бюджетних потоків.

На сьогодні ситуація в Україні потребує істотних змін у розвитку бюджетного менеджменту, який, на думку більшості фахівців даної галузі, являє собою комплекс принципів, методів, функцій, прийомів і засобів, спрямованих на ефективне та цільове використання бюджетних ресурсів.

Економічні тенденції й наслідки світової фінансової кризи показали, що від якості та своєчасності ухвалення рішень з питань формування дохідної частини бюджету, проведення податкової політики, державних видатків та міжбюджетних відносин залежать збалансованість державних фінансів, рівень ефективності державного регулювання економічних процесів. Зміни у структурних елементах бюджетного менеджменту (бюджетне планування, організація виконання бюджету, облік виконання бюджету та звітність, контроль за виконанням бюджету) повинні відігравати визначальну роль на різних етапах бюджетного процесу.

Як відомо, бюджетному плануванню держави передує підготовча робота, що передбачає таке: розроблення основних прогнозних макропоказників соціального й економічного розвитку України на плановий рік; розроблення і затвердження Постанови Верховної Ради України «Про основні напрямки бюджетної політики на наступний бюджетний рік»; аналіз результатів виконання бюджету за минулий рік і очікуваного виконання бюджету в поточному році та підготовку інструктивних листів про особливості складання розрахунків до проектів бюджетів на наступний бюджетний рік.

Виконання основних функцій держави здійснюється завдяки розробленню і реалізації державної бюджетної політики. Як відомо, бюджетна політика є системою заходів і дій органів влади в галузі управління бюджетним процесом на основі концепції розвитку бюджетних відносин у складі загальної економічної політики, спрямованої на реалізацію поставлених завдань і цілей з економічного та соціального розвитку. Вона має сприяти державній підтримці зростання економіки, створенню умов для залучення інвестицій, проведенню протекціоністської політики відносно вітчизняних товаровиробників. Стратегічною метою бюджетної політики є забезпечення фінансової і соціальної стабільності в країні.

Бюджетна політика держави здійснюється через функціонування бюджетного механізму, під яким розуміють сукупність засобів, що застосовує держава з метою організації бюджетних відносин та забезпечення належних умов для економічного і соціального розвитку країни. До складу бюджетного механізму потрібно включати бюджетне планування і регулювання (програмно-цільовий метод, методологічні засади організації міжбюджетних відносин), фінансові показники, нормативи, ліміти, резерви, пріоритети, принципи і функції, методи, технологію (алгоритм) та інструменти державної бюджетної політики.

До інструментів, через які здійснюється бюджетна політика, відносять: щорічні послання Президента України до Верховної Ради України, Програму економічного і соціального розвитку України, щорічні Бюджетні резолюції Верховної Ради України (з 2003 року – Основні напрями бюджетної політики), закон про державний бюджет, закон про виконання державного бюджету, бюджетні програми всіх рівнів.

За останні роки (2005–2010) бюджетна політика в Україні під впливом політичних та організаційних чинників зазнала значних змін. Істотні корективи вносилися також у визначення цілей та пріоритетів бюджетної політики. Це стало основою різноспрямованого її впливу на розвиток економіки та вирішення соціальних проблем в Україні.

У 2007 році розпочато перехід до нової моделі бюджетної політики, було заплановано провести стабілізаційні заходи для підвищення ефективності розвитку державних фінансів, а також активізувати саме бюджетну політику з метою прискорення інвестиційної діяльності.

При визначенні напрямів удосконалення бюджетної політики важлива роль належить формуванню її цілей, а також першочергових завдань, які потребують вирішення. Згідно з Бюджетною стратегією на 2008–2010 роки (Прогнозом показників зведеного бюджету України за основними видами доходів, видатків і фінансування на 2008–2010 роки), схваленою Постановою Кабінету Міністрів України від 25 вересня 2006 року № 1359, стратегічною метою є «побудова конкурентоспроможної соціально орієнтованої ринкової економіки та інтеграція в європейське співтовариство». А до стратегічних цілей бюджетної політики віднесено досягнення високої якості життя громадян, конкурентоспроможності економіки, встановлення ефективної та справедливої влади, створення інтегрованої у глобальні процеси та шанованої у світі держави.

Урядом за орієнтир були прийняті показники, які відображають рівень життя, досягнутий у розвинених країнах. При цьому завдання з розвитку економіки повинні відігравати роль засобів реалізації поставленої мети. За таких умов перетворення в економічній сфері повинні спрямовуватися на вирішення гострих соціальних проблем, що мають місце в нашій країні. Тому наголошується на необхідності прийняття курсу щодо формування конкурентоспроможної й водночас соціально орієнтованої економіки.

Досягнення головної мети бюджетної політики передбачає збільшення реальних доходів громадян, поліпшення якості товарів і послуг населенню, створення належних умов для здобуття освіти, охорони здоров'я, підвищення культури, захисту конституційних прав, охорони навколишнього природного середовища та ін. Для вирішення таких завдань необхідними є забезпечення поступального розвитку підприємницької діяльності, прискорення економічного зростання, досягнення повної зайнятості, стримування інфляції, активізація інвестиційної діяльності тощо.

Зрозуміло, що лише завдяки бюджетній політиці не можна вирішити всі перелічені проблеми. Тому вона повинна, з одного боку, націлювати на забезпечення сприятливих умов для їх вирішення силами бізнесу та працездатної частини населення, а з іншого – взяти на себе фінансування програм, яке неможливо здійснити без участі держави.

Існує ціла низка проблем реалізації бюджетної політики через державний бюджет, що обумовлено:

- недосконалістю правової регламентації бюджетного процесу, у тому числі: а) бюджетний процес лише частково обмежує можливості законодавчої влади переглядати доходи і видатки державного бюджету у бік збільшення; б) відсутність чіткого визначення предмета першого читання проекту закону про Державний бюджет України;

- недоліками, які не пов’язані з правовою регламентацією бюджетного процесу, в тому числі: а) невідповідність проекту закону про Державний бюджет України пропозиціям Верховної Ради України до Основних напрямків бюджетної політики на наступний бюджетний період (Бюджетної резолюції);

 б) порушення термінів проходження та ухвалення проекту закону про Державний бюджет України у Верховній Раді України внаслідок загострення політичної боротьби, наявності великої кількості альтернативних пропозицій, що ускладнюють досягнення консенсусу.

Бюджетний процес в Україні за період 2005–2010 років також мав ряд недоліків, а саме: невідповідність дійсних строків складання, розгляду та затвердження державного бюджету на наступний рік вимогам Бюджетного кодексу України; недовиконання значної частини бюджету практично за кожен рік зазначеного періоду.

Отже, у період з 2005 по 2009 рік бюджетний процес в Україні відбувався в руслі досить гострого політичного протистояння, що нерідко призводило до політичних криз, та формування передумов для світової фінансово-економічної кризи. Особливу та вирішальну роль за 2005–2009 роки відігравала політична нестабільність у державі, адже при злагоджених антикризових діях органів державної влади ступінь впливу світової кризи можна було б набагато знизити. Саме ця ситуація призвела до того, що зростав дефіцит бюджету, збільшувався державний борг, розмір соціальних виплат продовжував збільшуватися, але досить повільно, причому реальна їх вартість збільшувалася ще повільніше, оскільки  цьому сприяло знецінення національної валюти через інфляцію.

В Україні виділяють такі проблеми сучасного бюджетного процесу в нашій державі:

– високу концентрацію фінансових ресурсів на державному рівні, що знижує значення місцевих бюджетів у вирішенні життєво важливих для населення завдань;

– низьку частку закріплених за територіями податкових платежів та домінуючу роль регулюючих доходів у структурі податків та зборів до місцевих бюджетів;

– діючу практику формування місцевих бюджетів, при якій збережений механізм централізованого встановлення нормативів відрахувань від бюджетоутворюючих доходів, хоча вони й суперечать принципам бюджетної децентралізації;

– тенденцію встановлення видатків по вертикалі бюджетної системи без відповідного підкріплення дохідної бази, що призводить до необхідності дотаційності, раніше самодостатніх місцевих бюджетів.

Сьогодні в Україні існує надмірна політизованість бюджетних питань, тому вирішити складні проблеми у сфері бюджету виключно економічними заходами неможливо.

Науковці відзначають, що основними напрямами вдосконалення бюджетного процесу в Україні повинні бути такі:

об’єктивне бюджетне планування, яке б забезпечило реальні надходження до бюджету;

складання та виконання цільових бюджетних програм;

підвищення ефективності та прозорості використання бюджетних коштів;

забезпечення дійового бюджетного контролю на кожній стадії бюджетного процесу;

дотримання строків складання, розгляду, затвердження, виконання та складання звітів про виконання державного бюджету;

зменшення до мінімуму політичних факторів під час бюджетного процесу.

Бюджетний процес не обмежується лише підготовкою закону до асигнування коштів за групами статей видатків бюджетів – це постійний процес визначення пріоритетів держави, її завдань та функцій на певному етапі, розроблення відповідних цільових програм, оцінки ефективності використання бюджетних коштів, контролю за дотриманням бюджетного законодавства та виконання бюджетних повноважень.

Особливу роль у бюджетному процесі відіграє казначейська система виконання Державного бюджету України, адже саме на базі звітності органів Державної казначейської служби України можна зробити висновок про досягнення чи недосягнення країною економічного і соціального прогресу, розробити нові форми та методи для досягнення кращих результатів у майбутньому.

Державна казначейська служба України є головним фінансовим агентом, що має забезпечити ефективне і оперативне управління коштами. Суть основної діяльності системи органів Державної казначейської служби України полягає в казначейському обслуговуванні державного та місцевих бюджетів шляхом обліку надходжень до бюджету і проведення видатків відповідного бюджету через оплату рахунків суб’єктів господарської діяльності, які виконали роботи, розпорядникам бюджетних коштів.

Аналіз фінансової системи свідчить про недостатню оперативність обліку за надходженням і витрачанням бюджетних коштів, контроль за їх призначенням, за тривалістю проходження виділених коштів до кінцевого споживача, слабкий взаємозв’язок між фінансовими органами у процесі виконання бюджетів різних рівнів.

Таким чином, органи Державна казначейська служба України залучені лише до процесу виконання бюджету і не беруть участі в інших етапах бюджетного процесу. Зважаючи на те, що органи ДКСУ  широко проінформовані усім спектром показників виконання державного бюджету, детально аналізують дані про виконання бюджету, доцільно було б передбачати участь казначейства, поряд з іншими виконавчими органами, на етапах планування доходів і видатків бюджету, прогнозування й оцінки ефективності державних цільових програм.

Наявною на сьогодні є тенденція до зростання залишків на рахунках розпорядників бюджетних коштів. Такий стан пояснювався тим, що з вини головних розпорядників коштів чималі суми безпідставно затримуються на рахунках Державної казначейської служби України через їх несвоєчасний розподіл, відсутність належно оформленої кошторисної документації, угод на поставку матеріальних цінностей, обладнання та недосконалість системи управління видатками державного бюджету. Основними причинами, які призводили до накопичення зазначених залишків, були: невчасне подання головними розпорядниками до Державної казначейської служби України розподілів виділених коштів та інших документів (реєстрів змін до мережі та зведених кошторисів); несвоєчасне оформлення Міністерством фінансів України довідок про зміну розподілу видатків, зокрема під час здійснення видатків із резервного фонду Кабінету Міністрів України та державних капітальних вкладень.

Ситуація, що складається  останніми роками, підтверджує, що навіть зведення ресурсів на єдиному казначейському рахунку не вирішило всіх проблемних питань, а тільки підтвердило необхідність перегляду або зміни існуючих механізмів з управління видаткової частини бюджету, перерозподілу обов’язків і відповідальності між Міністерством фінансів України, Державною казначейською службою України і розпорядниками бюджетних коштів.

Як позитивний момент треба відзначити, що, починаючи з         2006 р., відбуваються деякі зміни у процесі виконання бюджету. Кошти від господарської діяльності бюджетних установ (власні надходження бюджетних установ) було включено до бюджету. Державна казначейська служба України стала центральною системою бухгалтерського обліку для бюджетних установ. Це створило базу для впровадження уніфікованих правил із реєстрації зобов’язань розпорядників бюджетних коштів і здійснення контролю органами казначейства за цим процесом, який потребував удосконалення щодо встановлення належного внутрішнього контролю на всіх етапах видатків.

Стратегія розвитку державного органу виконавчої влади, яким є Державна казначейська служба України, має відповідати завжди його меті й політичній та економічній ситуації нашої країни. Тому подальший розвиток системи Державної казначейської служби України треба пов’язати з удосконаленням наявних механізмів у таких напрямках, як: зосередження та централізація фінансових ресурсів держави в системі органів Державної казначейської служби України; посилення з боку уряду державної влади за своєчасним та повним надходженням фінансових ресурсів до бюджету відповідного рівня та їх ефективним використанням; приведення законодавчих актів у відповідність з необхідними напрямами діяльності органів Державної казначейської служби України.

Сучасний стан функціонування бюджетної системи України вимагає забезпечення прозорості, самостійності у процесі формування та використання бюджетів з метою підвищення ефективності державних послуг. Засобом, що дає можливість більш ефективно і прозоро використовувати бюджетні кошти, є програмно-цільовий метод бюджетування, поетапне впровадження якого відбувається в Україні з 2002 року.

В Україні останнім часом на макрофінансовому рівні почало розвиватися бюджетування – управлінська фінансова технологія, яка передбачає формування бюджетних видатків відповідно до чітко визначених довго- та середньострокових пріоритетів розвитку країни. Сьогодні найбільш прогресивною й ефективною його формою є програмно-цільове бюджетування.

Однак донедавна в країні у процесі формування бюджетів застосовувався постатейний (або традиційний) метод, при якому видатки плануються на короткострокову перспективу – один рік, а основна увага зосереджується на поточних видатках і адміністративних потребах, які, як правило, визначаються з використанням норм і нормативів. На відміну від нього програмно-цільове бюджетування ґрунтується на стратегічно раціональному управлінні коштами, спрямованому на вирішення соціально-економічних проблем, які стоять перед суспільством на певному етапі його розвитку, та дозволяє встановлювати безпосередній взаємозв’язок між витраченими фінансовими ресурсами і отриманими результатами. Бюджетна система є вагомою складовою розвитку економіки, від ступеня оптимальності співвідношень між елементами бюджетної системи залежать рівень збалансованості бюджетного регулювання й ефективність його впливу на динаміку соціально-економічного розвитку держави та адміністративно-територіальних одиниць.

Однак запровадження програмно-цільового бюджетування не вимагає цілковитої відмови від кошторисної основи бюджетного планування, оскільки остання за своїм змістом не суперечить концепції його застосування, а є лише певною процедурою здійснення видатків. У цьому аспекті доцільно протиставляти програмно-цільове бюджетування і постатейний метод здійснення бюджетних видатків (останній ще називають функціональним). Якщо бюджетування є спеціально розробленим механізмом управління фінансовими ресурсами для досягнення соціально значущих цілей або вирішення пріоритетних проблем за обмежений період часу, то зазначений метод являє собою стандартизовані процедури здійснення видатків.

Соціально-економічний розвиток країни більшою мірою залежить від бюджетної політики у сфері державних видатків, особливо в умовах формування ринкового середовища, коли фінансові ресурси держави обмежені. При цьому велике значення мають не тільки обсяг видатків та їх оптимальна структура, яка визначає напрями використання бюджетних ресурсів, але й ефективне управління ними. В основу програмно-цільового бюджетування покладено застосування програмно-цільового підходу, який дозволяє вирішувати багатопланові проблеми сучасного суспільства в умовах множинності й суперечності цілей його розвитку з дотриманням вимог системності та комплексності.

Фінансовим забезпеченням видаткової частини є доходи бюджету. На даному етапі залишається проблема мобілізації коштів до бюджету для виконання державою своїх зобов’язань та функцій. Характерними для останніх п’яти років були втрата одних джерел фінансування і у зв’язку з цим пошук інших, які б відповідали новій системі господарювання.

Стабілізація економічного становища в Україні потребує створення надійної системи надходжень до Державного бюджету. Останніми роками матеріали статистичних звітів свідчать, що без внесення змін у систему оподаткування, вживання радикальних заходів щодо відродження вітчизняного виробництва, упорядкування державних видатків змінити ситуацію на краще в поточному році нереально.

Основні зусилля у бюджетній політиці України повинні бути спрямовані на вдосконалення системи управління фінансовими ресурсами держави, у тому числі їх перерозподілу через бюджет, досягнення реальної збалансованості бюджетної системи.

Від ефективності бюджетного менеджменту залежать рівень соціально-економічного розвитку, фінансові можливості держави, добробут її громадян. Тому теоретичні положення бюджетного менеджменту повинні формуватися і реалізовуватися на наукових засадах, відповідати соціально-економічній стратегії держави й національним інтересам.