1.2. Бюджетна політика як інструмент державного регулювання економіки

 

Бюджетна політика, як уже відмічалося вище, є ефективним інструментом впливу на соціально-економічний розвиток держави, вагомою складовою фінансової та економічної політики. Від своєчасного визначення напрямів бюджетної політики багато в чому залежить функціонування бюджетної системи держави. У сучасних умовах без ефективної бюджетної політики неможливо подолати наслідки фінансової кризи, забезпечити реалізацію програм довгострокового розвитку країни, зростання добробуту населення, покращання діяльності суб’єктів господарювання.

Бюджетна політика як інструмент державного регулювання економіки забезпечує виконання частини функцій, покладених суспільством на державу:

забезпечення соціального захисту населення, підтримка соціальної сфери (медицина, освіта, культура, фінансова підтримка малозабезпечених верств населення тощо);

розвиток пріоритетних галузей економіки (фінансування науково-дослідних робіт, перерозподіл фінансових ресурсів між галузями тощо);

забезпечення безпеки, державної оборони (утримання військових формувань, військово-промислового комплексу);

підтримка апарату державного управління для належного виконання ними своїх функцій (адміністрації Президента, депутатів, податкової служби, міліції тощо);

підтримка міжнародних відносин (внески до міжнародних організацій, дипломатичні місії тощо).

Відповідно ці функції знайшли своє відображення в Конституції України і ними керуються органи державного управління під час формування бюджетної політики. Згідно з функціональною класифікацією видатків бюджету серед них виділяють: загальнодержавне управління; оборону; громадський порядок, безпеку та судову владу; економічну діяльність; охорону навколишнього середовища; житлово-комунальне господарство; охорону здоров’я; духовний і фізичний розвиток; освіту; соціальний захист та соціальне забезпечення.

Питанням бюджетної політики присвячені праці багатьох практиків-науковців. Серед вітчизняних вчених значний доробок у цьому напрямку мають такі вчені, як Л. Бабич, О. Василик, В. Геєць, М. Єрмошенко, С. Єрьохін, М. Карлін, Т. Куценко, С. Мочерний,      Ю. Пасічник, І. Плужников, А. Соколовська, В. Федосов та багато інших. Незважаючи на різницю в підходах до визначення поняття «бюджетна політика», дослідники мають багато спільних думок, що випливають із місця бюджетної політики в загальній концепції розвитку економіки країни.

У складі економічної політики країни важливе місце займає фінансова політика, яку, поряд із податковою та грошово-кредитною, формує і бюджетна політика (див. рис. 1.1).

Виділяють такі складові фінансової політики, як бюджетну, податкову, грошову, кредитну, валютну, інвестиційну, певні напрями в галузі страхування, фондового ринку, державного боргу, співпрацю з міжнародними фінансово-кредитними організаціями тощо. Розглянемо кілька типових підходів до сутності поняття «бюджетна політика» у навчально-методичній і науковій літературі.

 

 

В Економічному енциклопедичному словнику дається визначення бюджетної політики як «цілеспрямованої та планомірної діяльності держави щодо раціонального використання важелів бюджетного регулювання темпів одержання національного доходу, джерел його формування та вибору оптимальної структури витрат з метою підтримання стабільного економічного зростання в країні та досягнення стратегічних цілей суспільства».

В. М. Федосов бачить бюджетну політику як складову фінансової політики, що «відображає сукупність державних заходів у сфері бюджету з метою регулювання економічних і соціальних процесів. Підпорядкована першій фінансовій доктрині – системі домінуючих теоретичних положень, політичних переконань, етичних ідеалів».

Ю. В. Пасічник розглядає бюджетну політику як «сукупність заходів держави з організації та використання бюджетних ресурсів для забезпечення її економічного і соціального розвитку.

Ці автори наголошують на провідній ролі держави у формуванні й реалізації бюджетної політики, на використанні бюджету (бюджетних ресурсів) для досягнення економічно-соціального розвитку суспільства.

З нашої точки зору більш правильним було б акцентувати увагу на формуванні й розподілі саме фінансових ресурсів як більш загального поняття тих фондів грошових коштів, які формуються і перерозподіляються під час реалізації заходів бюджетної політики. У фінансово-кредитному енциклопедичному словнику бюджетна політика визначається як «сукупність рішень і заходів, які приймаються і здійснюються органами державної влади, пов’язаних із визначенням основних напрямів розвитку бюджетних відносин і розробленням конкретних шляхів їх використання в інтересах громадян, суспільства і держави».

Достатньо вдалим є визначення бюджетної політики держави у колективній науковій монографії за редакцією М. М. Єрмошенка як «системної сукупності пріоритетів (національних інтересів), наукових підходів і конкретних заходів щодо цілеспрямованої діяльності держави з регулювання бюджетного процесу і використання бюджетної системи для вирішення економічних та соціальних завдань країни».

Економічна теорія відокремлює три концептуальних підходи, на яких може базуватися бюджетна політика.

Перша концепція ставить за мету формування щорічно збалансованого бюджету. У недалекому минулому такий бюджет вважався головною метою фінансової політики держави. Проте детальний розгляд цього твердження свідчить, що такий стан бюджету суттєво знижує ефективність фіскальної політики держави, яка має антициклічну, стабілізувальну спрямованість. Це можна підтвердити найбільш типовими ситуаціями, які виникають у період кризи або зростання економіки. Так, якщо припустити, що в економіці виникає тривалий період безробіття, який, звісно, призводить до зниження доходів населення, це, у свою чергу, негативно позначиться на податкових надходженнях до бюджету. За такої ситуації, якщо уряд  намагатиметься збалансувати бюджет, він повинен або підвищити ставки оподаткування, або зменшити державні витрати, або застосувати ці заходи одночасно. Однак наслідком таких дій буде ще більше скорочення сукупного попиту.

В умовах інфляції щорічне балансування бюджету може лише призводити до її збільшення. При зростанні грошових доходів автоматично збільшуються податкові надходження. Тому, щоб зменшити дохідну частину бюджету, необхідно знизити ставки оподаткування або збільшити витрати уряду, або використовувати ці заходи одночасно. У будь-якому разі їх застосування призведе до посилення інфляції.

Друга концепція передбачає балансування бюджету не кожен рік, а в межах економічного циклу, тобто уряд здійснює антициклічний вплив та одночасно намагається збалансувати бюджет. Відповідно під час кризової фази уряд зменшує ставки оподаткування і збільшує державні витрати, спричиняючи дефіцит бюджету, а під час фази зростання – збільшує податки і зменшує державні витрати. Позитивне сальдо бюджету, що виникає, може бути використане для покриття дефіциту минулого періоду, тобто балансування бюджету здійснюється не щорічно, а за більш тривалий період у кілька років. Однак головною проблемою цієї концепції є можлива невідповідність між тривалістю кризової фази і фази зростання, так само, як і між розмірами можливих дефіцитів і профіцитів бюджету в ці періоди.

Третя концепція пов’язана з теорією державних фінансів, головною метою яких є забезпечення збалансованого стану економіки в цілому, а не бюджету. При цьому досягнення макроекономічної стабільності може супроводжуватись як позитивним сальдо, так і бюджетним дефіцитом, а, отже, збалансованість бюджету є другорядною проблемою.

Саме друга та третя концепції зорієнтовані на бюджетний дефіцит, який у рамках фінансової політики держави має покриватися за рахунок пошуку джерел його покриття, вивільнення бюджетних коштів на заходи, які можуть дати довгостроковий економічний ефект.

У той самий час необхідно відзначити, що фінансова політика багатьох розвинених країн базується на концепціях бюджетного дефіциту, але, незважаючи  на існування певних економічно обґрунтованих меж цього дефіциту, йому притаманні тенденції постійного збільшення і відсутність дієвих механізмів його подолання через значну залежність політичних рішень уряду від настроїв у суспільстві – скорочення витрат і збільшення податків не вважаються  популярними заходами.

Таким чином, розглянуті концептуальні підходи щодо визначення сутності бюджетної політики різними науковцями дають підстави узагальнити існуючі точки зору й відокремити найбільш важливі елементи, які обов’язково супроводжують процес формування і впровадження в дію бюджетної політики, яка:

є складовою частиною фінансової політики держави;

формується шляхом цілеспрямованих дій органів державної влади;

має загальну мету здійснення, що визначається виходячи із пріоритетів економічної політики держави;

містить дії з фінансовими ресурсами в рамках бюджетних відносин.

Також серед основних складових елементів бюджетної політики потрібно відзначити такі:

об’єктом цілеспрямованого впливу є фінансові ресурси, які формуються і розподіляються на рівні держави. При цьому необхідно мати на увазі, що формування і використання таких ресурсів здійснюються згідно із заздалегідь затвердженим планом – бюджетом країни;

суб’єктом, який здійснює цілеспрямований вплив, є органи державної влади, що безпосередньо формують бюджетну політику і впроваджують її у дію, в тому числі здійснюючи контроль на всіх етапах її реалізації;

методи цілеспрямованого впливу – це бюджетне планування, прогнозування, регулювання, які забезпечують визначення фінансових можливостей держави, пов’язаних із реалізацією соціально-економічних пріоритетів;

інструментарій цілеспрямованого впливу – це податки та збори, за допомогою яких здійснюється первинне накопичення фінансових ресурсів і проводиться подальший розподіл на підставі визначених бюджетом напрямів;

мета визначає загальний напрям бюджетної політики, який, як правило, передбачає забезпечення належного соціально-економічного розвитку суспільства;

завдання конкретизують поставлену мету, враховуючи індивідуальні особливості економічної ситуації в країні та світі. Поставлені завдання сприяють досягненню макроекономічної стабілізації, подоланню інфляційних процесів, стимулюванню підприємницької діяльності, економічного зростання, оптимізації дефіциту державного бюджету, державного боргу, пошуку додаткових джерел надходжень до бюджету;

законодавче поле – це система нормативно-правових актів, які формалізують відносини між об’єктом, суб’єктом, визначають використання інструментів цілеспрямованого впливу в межах визначеної мети і поставлених завдань.

Зазначені риси дають можливість сформулювати  визначення бюджетної політики як комплексу заходів у складі фінансової політики, що формуються шляхом цілеспрямованих дій уповноважених органів державної влади щодо мобілізації, розподілу і перерозподілу фінансових ресурсів держави (шляхом використання важелів бюджетного регулювання) в рамках існуючої законодавчо-нормативної бази з метою досягнення стратегічних соціально-економічних цілей суспільства на даному етапі розвитку держави.

Зміст бюджетної політики, її основні пріоритети залежать від рівня розвитку економічної науки в контексті ролі держави у розвитку суспільства і відповідних положень, які визначають ступінь участі держави в управлінні економікою і використанні тих чи інших інструментів під час здійснення бюджетної політики.

Вочевидь, що зміст бюджетної політики як комплексу заходів уповноважених органів державної влади має поєднувати не тільки послідовність етапів її розроблення та реалізації, а й ретельне опрацювання її функціональних і часових аспектів. Це є надзвичайно важливим, оскільки на конкретному етапі розвитку державою можуть визначатися різні пріоритети, цілі, які потребують досягнення та реалізації.

Отже, первинне розроблення бюджетної політики має починатись із формулювання концептуальних засад розвитку бюджету, встановлення його ролі у суспільному відтворенні на відповідному часовому проміжку часу. І тільки після цього визначаються цілі й завдання бюджетної політики, які прямо випливають із визначених концептуальних засад, ураховуючи  інтереси громадян, суспільства, держави.

Таким чином, сформульовані цілі й завдання дозволяють певною мірою відобразити особливості поточних пріоритетів розвитку держави, поєднати всі бюджетні заходи в єдиний цілеспрямований комплекс. Лише на кінцевому етапі формулювання бюджетної політики розробляються конкретні шляхи вирішення встановлених цілей і завдань (рис. 1.2).

 

 

На формування бюджетної політики впливає достатньо значна кількість різноманітних чинників, які мають як внутрішнє, так і зовнішнє походження. Серед найбільш вагомих зовнішніх чинників необхідно виділити відносини з іншими країнами, міжнародними фінансовими інститутами, корпораціями, проведення експортно-імпортних операцій, участь країни у світовому поділі праці тощо. Внутрішніми чинниками можуть бути такі: загальна економічна політика держави, поточний стан розвитку економіки, політичні інтереси і соціальні потреби, реалізація функцій держави тощо.

Це, у свою чергу, формує ряд заходів, які можуть бути використані при визначенні типу бюджетної політики, яка буває дискреційною (активною) і автоматичною.

Дискреційна бюджетна політика базується на втручанні у податкову систему і змінах бюджетних видатків з метою впливу на економічне зростання, інфляцію, безробіття.

Автоматична бюджетна політика передбачає дію вбудованих стабілізаторів, які забезпечують «самостійне» підстроювання під фази економічних циклів. Найбільш типовими прикладами таких стабілізаторів є прогресивна система оподаткування і система соціальної допомоги.

Конкретним втіленням механізму формування бюджетної політики в Україні є «Основні напрями бюджетної політики», які розробляються і затверджуються кожного року за результатами парламентських слухань з питань бюджетної політики. Наприклад, концептуальним положенням бюджетної політики на 2011 рік визначено необхідність «створення умов для рішучого подолання наслідків фінансово-економічної кризи, проведення ефективної податково-бюджетної політики, переходу до інвестиційно-інноваційної моделі розвитку економіки, підвищення рівня зайнятості населення, збільшення розміру заробітної плати, сприяння ціновій та валютно-курсовій стабільності».

Серед основних цілей бюджетної політики можна виділити такі:

створення сприятливих умов для розвитку виробництва, стимулювання сталої економічної та соціальної розбудови держави;

реалізацію виваженої боргової політики;

надання послуг для задоволення суспільних потреб, виходячи з принципу забезпечення їх надання з урахуванням реальних державних ресурсів;

поступове підвищення соціальних стандартів;

проведення реформування міжбюджетних відносин з метою забезпечення стабільного соціально-економічного розвитку регіонів;

концентрацію ресурсів бюджету на виконанні пріоритетних державних цільових програм, спрямованих на створення «точок зростання»;

створення умов для реалізації державної політики у сфері зовнішніх відносин.

Установлені цілі відповідно мають бути реалізовані через конкретні завдання, які також визначаються «Основними напрямами бюджетної політики».

Функціональний аспект бюджетної політики повинен охоплювати політику в сфері доходів бюджету (в цих рамках бюджетна політика прямо буде залежати від податкової політики), політику в сфері бюджетних витрат, політику щодо управління бюджетним дефіцитом, державним боргом, а також політику міжбюджетних відносин (перерозподілу фінансових ресурсів між державним і місцевим бюджетами).

Тому сутність бюджетної політики і особливості її формування, у свою чергу, можуть бути відображені в статтях доходів і видатків бюджету, в джерелах їх формування і напрямах використання. Поряд із цим вона також виявляється у формах і методах мобілізації бюджетних коштів та їх використанні на державні потреби.

Часовий аспект бюджетної політики буде охоплювати бюджетну стратегію, тобто розроблення бюджетної політики на довгострокову перспективу, і бюджетну тактику, яка спрямована на здійснення заходів впродовж визначеного періоду. Зрозуміло, що заходи тактичного характеру мають буди узгоджені із загальною стратегією і не містити протиріч. При цьому необхідно відзначити важливість формування бюджетної стратегії не лише в рамках держави, а й у рамках окремих територій і з урахуванням особливостей їх розвитку та загального місця у соціально-економічному розвитку держави, що дуже часто ігнорується під час розроблення стратегічних планів у сучасних українських реаліях.

Серед основних напрямів бюджетної політики необхідно відзначити:

сприяння процесу макроекономічної стабілізації, подоланню інфляційних процесів, структурній перебудові в економіці;

здійснення податкової політики в напрямі стимулювання підприємницької діяльності вітчизняних виробників товарів та послуг усіх форм власності та зменшення податкового тиску на них;

здійснення структурних реформ за критерієм економічного зростання і підвищення рівня економіки України;

формування взаємовідносин у бюджетній сфері в напрямі забезпечення самостійності місцевих бюджетів;

оптимізацію рівня бюджетного дефіциту, державного боргу та пошук джерел їх фінансування;

пошук додаткових джерел доходів бюджету.

Практичною реалізацією бюджетної політики є бюджетний механізм, який є частиною фінансового механізму держави і являє собою сукупність засобів, які використовуються для організації бюджетних відносин і досягнення тих цілей, які визначені бюджетною політикою.

Бюджетним кодексом України 2010 року  визначено загальний механізм формування бюджетної політики. Зокрема, визначені відповідальні суб’єкти й фіксуються ключові елементи бюджетної політики, які стосуються:

граничного розміру дефіциту (профіциту) Державного бюджету України у відсотках до прогнозного річного обсягу валового внутрішнього продукту;

частки прогнозного річного обсягу валового внутрішнього продукту, що перерозподіляється через зведений бюджет України;

граничного обсягу державного боргу та його структури;

обґрунтувань і розрахунків питомої ваги обсягу міжбюджетних трансфертів у видатках Державного бюджету України і коефіцієнта вирівнювання для місцевих бюджетів;

питомої ваги капітальних вкладень у видатках Державного бюджету України та пріоритетних напрямів їх використання;

взаємовідносин Державного бюджету України з місцевими бюджетами в наступному бюджетному періоді;

змін до законодавства, прийняття яких є необхідним для реалізації бюджетної політики держави;

переліку головних розпорядників коштів Державного бюджету України;

захищених статей видатків бюджету;

обґрунтування необхідності поділу бюджету на загальний та спеціальний фонди;

установлення розміру мінімальної заробітної плати та рівня забезпечення прожиткового мінімуму на плановий бюджетний період.

Формування бюджетної політики неможливе без таких елементів, як визначення основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України на плановий рік, аналіз виконання бюджету за минулий рік і очікуване виконання за поточний рік, підготовка інструкцій про особливості складання розрахунків до проектів бюджетів на наступний рік.

Але будь-які практичні розробки бюджетної політики у своїй основі повинні спиратися на науково обґрунтовані принципи. За цих умов бюджетна політика буде  повною мірою досягати своїх концептуальних засад.

Перший принцип, якого необхідно дотримуватися, – це створення сприятливих умов розвитку пріоритетних галузей виробництва, які дозволяють у кінцевому  підсумку підвищити життєвий рівень населення.

Другий принцип – це стимулювання підприємницької діяльності суб’єктів господарювання всіх форм власності з метою формування додаткових робочих місць, забезпечення створення умов для прибутковості діяльності.

Третій принцип ґрунтується на постійному вдосконаленні методів та форм мобілізації фінансових ресурсів держави щодо забезпечення різних видів соціальних гарантій.

Інші принципи, які пов’язані з принципами функціонування бюджетної системи і визначаються Бюджетним кодексом, є такими:

єдність, що забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією тощо;

збалансованість, тобто відповідність бюджетних витрат бюджетним надходженням;

самостійність, тобто незалежність бюджетів однакових рівнів при користуванні своїми правами і виконанням своїх обов’язків при розпорядженні відповідними бюджетними коштами;

повнота, тобто внесення до бюджетів усіх доходів і витрат;

обґрунтованість, що реалізується через використання реалістичних показників макропоказників економічного і соціального розвитку держави та розрахунків надходжень до бюджету і витрат бюджету;

ефективність, що реалізується через досягнення встановлених планових показників;

субсидіарність, тобто розподіл коштів між бюджетами повинен ґрунтуватися на максимальному їх наближенні до безпосереднього споживача;

цільове використання бюджетних коштів;

справедливість і неупередженість при розподілі суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами;

публічність і прозорість при затвердженні та виконанні бюджету;

відповідальність учасників бюджетного процесу за свої дії і бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу.

На формування бюджетної політики суттєво впливає ефективність її реалізації в минулі роки. При цьому ефективність може розглядатися з двох боків:

з точки зору виконання державного бюджету – це так звана фіскальна ефективність ;

з точки зору реалізації соціально-економічного розвитку держави – це так звана стратегічна ефективність.

Загальними показниками фіскальної ефективності є збирання доходів бюджету, виконання зобов’язань за основними статтями бюджету, управління дефіцитом бюджету і державним боргом. Відповідно конкретними показниками з цієї точки зору можуть бути:

рівень збирання доходів у цілому і податків зокрема;

рівень виконання бюджетних зобов’язань;

розмір бюджетного дефіциту;

розмір коштів, які необхідні для обслуговування державного боргу;

величина валютних резервів, які використовуються для фінансування бюджетного дефіциту тощо.

Критеріями стратегічної ефективності бюджетної політики є:

динаміка ВВП та обсягів виробництва;

рівень інфляції;

динаміка валютного курсу і зростання золотовалютних резервів;

рівень зайнятості населення;

динаміка реальних доходів населення.

Таким чином, можна стверджувати, що формування бюджетної політики є надзвичайно складним механізмом, який потребує врахування багатьох факторів, залежить від концептуальних засад розвитку держави і суспільства, пріоритетів економічної та фінансової політики держави, виконання нею своїх основних функцій. На жаль, бюджетна політика переважно має тактичний характер і спрямована на подолання поточних проблем, що відображається у плануванні бюджету країни лише на один фінансовий рік, тоді як практика розвинених країн свідчить про необхідність планування на 3–5 років з коригуванням показників, виходячи з тієї економічної кон’юнктури, яка сформувалася за роки цілеспрямованої реалізації економічної політики.