1.3. Система і структура органів  управління бюджетом

 

Управління бюджетом досліджується в рамках бюджетного менеджменту, який, у свою чергу, є одним із основних напрямів фінансового менеджменту.

Бюджетний менеджмент містить сукупність взаємозв’язаних дій (управлінських функцій), прийомів та методів, спрямованих на управління бюджетними ресурсами і відносинами, що виникають у процесі руху бюджетних потоків.

Основним питанням, яке намагається вирішити бюджетний менеджмент, є таке: яким чином забезпечити найбільш ефективне управління цим рухом та відносинами, що виникають з цього приводу. Це реалізується у предметі бюджетного менеджменту – бюджетному процесі та управлінні ним.

Система управління бюджетом тісно пов’язана із більш загальною категорією управління фінансами та фінансових відносин. Сам процес  такого впливу здійснюється через функціонування  фінансової  політики. Відповідно однією зі складових системи управління фінансами є система управління бюджетом.

Система управління бюджетом складається із двох логічних частин – об’єкта та суб’єкта управління. Об’єктом управління є бюджет, суб’єктом – органи управління ним. Таким чином, бюджет є керованою системою, а вся сукупність органів управління бюджетом становить керуючу систему. Цей взаємозв’язок схематично зображується таким чином (рис. 1.3).

 

Система управління бюджетом є комбінацією двох елементів, першим з яких є сукупність органів управління, а другим – етапи та методи управлінської діяльності в бюджетному процесі.

Таким чином, у системі управління бюджетом на рівні держави як суб’єкт управління можна виділити відповідні органи управління бюджетом. Об’єктом є бюджетна система, засіб (інструмент управління) – бюджетний механізм, кінцева мета – реалізація бюджетної політики. Схема управління бюджетом подана на рис. 1.4.

           

Скористаємося цією схемою для поелементного (суб’єкт та об’єкт управління, його засоби і мета) аналізу сучасної системи управління бюджетом. Розпочнемо із дослідження суб’єктів управління бюджетом. Усіх суб’єктів даного процесу можна поділити на три групи.

Перша група – це органи законодавчої та виконавчої влади, які беруть участь у розробленні проекту та прийнятті Державного бюджету. Враховуючи те, що Державний бюджет як основний фінансовий документ держави затверджується як Закон Верховною Радою України, то саме вона є провідним органом у системі управління бюджетом. Відповідні місцеві бюджети затверджуються місцевими законодавчими органами – місцевими радами. Органи виконавчої влади, такі, як Кабінет Міністрів України, державні адміністрації, виконавчі комітети, забезпечують розроблення проекту відповідного бюджету (центрального або місцевих) та його виконання. Останнім суб’єктом є Президент України, який від імені виконавчої влади подає проект Державного бюджету до Верховної Ради, контролює його складання та виконання.

Друга група – органи оперативного управління бюджетом, до яких належать, перш за все, органи системи Міністерства фінансів (Міністерство фінансів України, Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, обласні фінансові управління і міські фінансові управління міст Києва та Севастополя, міські та районні фінансові відділи), Державна фінансова інспекція України, Державна казначейська служба України, Державна податкова аслужба України, Рахункова палата України.

На Міністерство фінансів України і його структурні підрозділи покладені обов’язки щодо складання відповідного бюджету та його виконання.

Державна податкова служба України контролює дотримання платниками податків податкового законодавства, повноту, правильність та своєчасність розрахунків за всіма видами обов’язкових платежів до бюджетів усіх рівнів.

Державна фінансова інспекція України здійснює контроль за цільовим використанням бюджетних коштів, виділених як із центрального, так і з місцевих бюджетів.

Державна казначейська служба України організовує та здійснює касове виконання Державного бюджету та веде облік даного процесу. Також воно готує звітність про хід поточного виконання бюджету.

Рахункова палата України здійснює контроль за своєчасністю виконання Державного бюджету України, за процесом утворення та обслуговування державного боргу, за грошовою емісією та  загальним дотриманням чинного бюджетного законодавства.

Третю групу складають нефінансові органи, які не беруть  прямої участі у бюджетному процесі, але виконують окремі функції, пов’язані з ним. Органи державної влади, що входять до цієї групи, також можна умовно поділити на дві підгрупи, виходячи із покладених на них функцій.

До першої підгрупи відносять органи державної влади, які мають право нарахування та стягнення платежів або штрафних санкцій до бюджету. Тобто вони беруть участь у формуванні дохідної частини Державного бюджету України. До цієї підгрупи належать: Державна митна служба України, Міністерство внутрішніх справ України, органи юстиції та нотаріальні, природоохоронні інспекції, Антимонопольний комітет України та ін.

Другу підгрупу становлять установи, які мають функції розпорядників коштів. До них відносять, перш за все, галузеві міністерства та відомства, а також підприємства, які отримують грошові кошти із бюджетів усіх рівнів і здійснюють фінансування підвідомчих установ та організацій. Вони несуть відповідальність у тому числі й за цільове використання отриманих коштів.

Загальну структуру органів управління бюджетом відповідно до виконуваних ними функцій можна подати у вигляді  таблиці (див. табл. 1.1).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Таблиця 1.1 – Структура органів управління бюджетом відповідно до виконуваних ними функцій

 

 

Залежно від цілей, які ставляться у сфері управління бюджетним процесом, виділяють такі типи бюджетної політики:

дохідний (мета – максимально можливе збільшення доходів бюджету);

видатковий (мета – надання громадянам максимальної кількості суспільних благ);

контрольно-регулювальний (мета – пошук засобів, що забезпечують підтримку рівноваги доходів та видатків);

комбінований (мета – створення необхідних і достатніх умов для розвитку ринкової економіки, збільшення кількості та підвищення якості послуг, що надаються державою, забезпечення органів влади усіх рівнів достатніми і стабільними власними доходами на основі зростання легальних обсягів виробництва, споживання і доходів суб’єктів, активізації інвестиційної діяльності та підвищення контрольно-регулювальної ефективності бюджетного механізму).

Залежно від стратегічного спрямування виділяють стримуючу бюджетну політику (мета – запобігання кризам перевиробництва окремих видів продукції, недопущення перенасичення інвестиціями окремих галузей економіки тощо) та стимулювальну бюджетну політику.

Наступними елементами бюджетного механізму є бюджетне планування та прогнозування. Необхідно підкреслити, що ці основні складові бюджетного менеджменту фактично не реалізуються в Україні. За роки незалежності були окремі спроби розробити подібні стратегічні документи. Прикладом є спроба розроблення бюджетної концепції, яка у цілому так і не була завершена. Взагалі реалізація функції стратегічного планування покладається на органи законодавчої влади. Першим кроком у цьому напрямку можна вважати бюджетні резолюції на кожний бюджетний рік, які надає Верховна Рада України виконавчим органам влади  як загальне керівництво. Функції поточного планування, стратегії та організації виконання розроблених бюджетів покладаються на органи виконавчої влади.

Під виконанням бюджету розуміють забезпечення своєчасного і повного надходження запланованих доходів у цілому, за кожним джерелом, а також своєчасного, повного і безперервного фінансування передбачених бюджетом заходів. Участь у виконанні бюджетів беруть підприємства, організації та установи усіх форм власності, а також фізичні особи, які пов’язані з доходами та видатками бюджетів.

Загальне керівництво щодо виконання бюджету покладається на Кабінет Міністрів України. Кабінет Міністрів України організовує виконання бюджету держави через Міністерство фінансів України, міністерства, відомства, інші органи виконавчої влади, уряд Автономної Республіки Крим, місцеві виконавчі органи. Державний бюджет України виконується за розписом доходів і видатків із поквартальним розподілом, який складається Міністерством фінансів України відповідно до показників даного бюджету.

До 1993 року в Україні діяла банківська система касового виконання бюджету. З 1993 року почалася поступова перебудова касового виконання бюджету. Після утворення Державного казначейства у 1995 році з 1997 року була запроваджена казначейська система касового виконання бюджету. Тепер касове виконання бюджету здійснюється за змішаною системою – через установи НБУ та уповноважених банків і органи Державної казначейської служби України.

На сьогодні в Україні діє такий метод фінансування з бюджету, як перерахування коштів з рахунку бюджету на бюджетні рахунки розпорядників коштів. Суть його полягає у тому, що фінансовий орган здійснює перерахування бюджетних коштів із рахунку бюджету на рахунки розпорядників коштів тільки за наявності їх на даному рахунку в даний час. Підставою для перерахування коштів є затверджені в бюджеті суми видатків.

Бюджетний контроль є складовою фінансового контролю та останньою ланкою бюджетного механізму. Бюджетний контроль – це сукупність заходів, які проводять державні органи, пов’язані з перевіркою законності, доцільності й ефективності утворення, розподілу й використання грошових фондів держави і місцевих органів самоврядування.

Елементами системи бюджетного контролю є: суб’єкт та об’єкт контролю, предмет, методи та процес контролю, узагальнення та реалізація результатів контролю. Суб’єктами бюджетного контролю є органи державної влади та місцевого самоврядування, до повноважень яких входять функції щодо здійснення бюджетного контролю. До таких органів належать майже всі органи, які задіяні в бюджетному процесі.

Об’єктом бюджетного контролю є грошові та розподільчі процеси при формуванні та використанні грошових фондів держави і місцевих органів самоврядування. Предметом бюджетного контролю є усі стадії бюджетного процесу.

Об’єкт управління бюджетом – це бюджетна система України, яка регулюється такими нормативно-правовими актами: Конституцією України, Бюджетним кодексом України  та щорічним Законом України «Про Державний бюджет України». Хоча існують й інші правові акти, що регламентують окремі питання бюджетних правовідносин.

У Бюджетному кодексі  дається таке визначення бюджетної системи: це сукупність державного бюджету та місцевих бюджетів, побудована з урахуванням економічних відносин, державного і адміністративно-територіальних устроїв і врегульована нормами права.

Відповідно бюджетна система України складається з державного бюджету та місцевих бюджетів. Місцевими бюджетами визнаються бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування. При цьому бюджетами місцевого самоврядування визнаються бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань.

Бюджетна система України базується на таких принципах:

1) принципі єдності бюджетної системи України – єдність бюджетної системи України забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності;

2) принципі збалансованості – повноваження на здійснення витрат бюджету повинні відповідати обсягу надходжень до бюджету;

3) принципі самостійності – Державний бюджет України та місцеві бюджети є самостійними. Держава коштами державного бюджету не несе відповідальності за бюджетні зобов'язання органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування. Органи влади Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування коштами відповідних бюджетів не несуть відповідальності за бюджетні зобов'язання один одного, а також за бюджетні зобов'язання держави;

4) принципі повноти – до складу бюджетів повинні входити усі надходження до бюджетів та витрати бюджетів;

5) принципі обґрунтованості – бюджет формується на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку держави та розрахунках надходжень до бюджету і витрат бюджету;

6) принципі ефективності – усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягти запланованих цілей при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та добитися максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів;

7) принципі субсидіарності – розподіл видів видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами повинен ґрунтуватися на максимально можливому наближенні надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача;

8) принципі цільового використання бюджетних коштів – бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями;

9) принципі справедливості і неупередженості – бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами;

10) принципі публічності та прозорості – Державний бюджет України і місцеві бюджети затверджуються, а рішення щодо звіту про їх виконання ухвалюються відповідно Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим та відповідними радами;

11) принципі відповідальності учасників бюджетного процесу – кожен учасник бюджетного процесу несе відповідальність за свої дії або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу;

12) принцип обов’язковості виконання бюджетних розрахунків у встановлені законодавством терміни, а також встановлення жорсткого фінансового контролю за виконанням бюджетних зобов’язань.

На сьогодні складання та виконання державного бюджету здійснюються за програмно-цільовим методом, однак його застосування не є повномасштабним, оскільки використовуються лише окремі елементи програмно-цільового методу. У зв’язку із фрагментарністю нормативно-правового регулювання елементів програмно-цільового методу та слабкістю вимог щодо відповідальності керівників бюджетних установ за ефективність використання бюджетних коштів застосування даного методу на рівні державного бюджету є здебільшого формальним, що, у свою чергу, стримує якісне надання державних послуг та ефективне використання бюджетних коштів.

При цьому встановлюються такі завдання:

організація та оптимізація бюджетного процесу;

оптимізація рівня і структури державного боргу;

оптимізація рівня податкового навантаження та підвищення ефективності адміністрування податків;

підвищення рівня капітальних видатків у консолідованому бюджеті.

Програмно-цільовий метод є потужним інструментом підвищення ефективності бюджетного процесу в Україні, але, як довела практика, він використовується не зовсім правильно. Програми, які складають міністерства, пишуться швидше за певним шаблоном, ніж розробляються починаючи  з чистого аркуша паперу, вони встановлюють дуже розмиті індикатори ефективності виконання програм і при цьому продовжують витрачати кошти з розрахунку на штати. На рівні місцевих бюджетів використання даного методу стримується нестачею фахівців із необхідним рівнем кваліфікації для розроблення цих програм, а також постійними проблемами із невизначеністю обсягу трансфертів до моменту прийняття закону про державний бюджет.

Загальною ж проблемою є відсутність стратегічного бюджетування хоча б на декілька років наперед, але треба зауважити, що окремі кроки в цьому напрямку вже робляться. Наприклад, програми повинні розраховуватися на три роки і містити індикативні прогнозні показники обсягів витрат. Це, безумовно, добре, але за середньострокового бюджетування витрати на програми повинні затверджуватися на  три роки законом про державний бюджет. Зміни у витратах можуть бути викликані індексацією цін або ступенем виконання програм. Подібна система дозволить розпорядникам коштів брати бюджетні зобов’язання на строк виконання інвестиційного проекту і проводити відповідні тендерні процедури лише один раз – на початку проекту. Зараз же угоди на спорудження об’єктів мають юридичну силу лише до кінця року, потім потрібно проводити наступний тендер.

Аналіз існуючих публікацій  дозволяє зробити висновок, що існують чотири основні моделі бюджетної політики. Їх перелік та особливості наведені у таблиці 1.2.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Таблиця 1.2 – Основні моделі бюджетної політики

 

 

Розглянемо наведені моделі детальніше.

Економіка США є прикладом класичної, вільної ринкової економіки, побудованої на особистій відповідальності кожного за власний успіх. Бюджетна політика США характеризується ліберальними тенденціями та невтручанням держави в економічні процеси, що підтверджується, зокрема, і часткою перерозподілу ВВП через бюджет. Якщо в 60-х роках минулого століття вона становила 34%, то на початку 90-х років ХХ ст. скоротилася до 25%, і лише наприкінці цього десятиріччя значення почало зростати до 30%. Порівняно з іншими моделями вона вважається найбільш ефективною, оскільки статистичні дані засвідчують, що економіка США забезпечує одні з найвищих значень ВНП на душу населення у світі.

Формування дохідної частини бюджету США в основному формується за рахунок податків. Так, основним джерелом доходів федерального бюджету є прибутковий податок з громадян (45–47% усіх доходів), податкові внески у фонди соціального страхування становлять від 34 до 36%, податок з прибутку корпорацій – від 10 до 12%. Таким чином, ці податки формують близько 80% доходів федерального бюджету.

Скандинавська модель базується на ідеї соціалізації економіки. Тобто держава намагається досягти соціальної справедливості та рівномірності у розподілі доходів за рахунок перерозподілу результатів приватно капіталістичного підприємництва. Модель базується на значному рівні бюджетної централізації ВВП (приблизно 50–60%) та передбачає суттєве втручання держави у ринкову економіку. Як наслідок, для держав, що використовують цю модель, є характерним високий рівень оподаткування. Наприклад, можна навести наступні дані, що характеризують рівень податкового навантаження у різних країнах світу у 2010 році (див. рис. 1.5).

 

 

Із графіка, наведеного на рис. 1.5, можна чітко побачити, що для двох країн, які представляють скандинавську модель розвитку (Швеція, Данія), є дійсно характерним більш високий рівень податкового навантаження, ніж у решті країн, що аналізувалися. У той самий час можна побачити, що значення даного показника для Франції та Італії знаходяться дуже близько. Для цього є об’єктивні причини, які ми розглянемо пізніше.

У цілому скандинавська модель характеризується цілеспрямованою, відкритою та стійкою соціальною політикою, але глобалізація, лібералізація та посилення ролі ринку свідчать про те, що ця модель потребує вдосконалення. Основний недолік скандинавської моделі полягає в тому, що висока частка ВВП, яка перерозподіляється через бюджет, призводить до нівелювання стимулів в економічній діяльності.

Західноєвропейська модель (Німеччина, Франція, Італія) базується на наданні всім підприємствам (великим, середнім, малим) рівних можливостей розвитку, вона має соціальну спрямованість та середній рівень централізації ВВП у бюджеті (30–40%).

Особливістю цього є сильне втручання держави в економіку. Історія західноєвропейських країн сформувала у їхніх громадян відчуття себе як частини великої спільноти. При цьому відпрацьованість соціальних програм зумовила вирішальну роль держави в регулюванні економіки на засадах кейнсіанських ідей та тривале збереження цих позицій. Але це призвело до втрати глобальної конкурентоспроможності європейських країн.

Японська модель являє собою модель регульованого корпоративного капіталізму. Її виникнення пов’язано із демонстрацією у 50–60-х роках ХХ ст. високих темпів щорічного приросту ВНП (у середньому 9,4%). Незважаючи на те, що дана система багато в чому повторює американську, є в ній і певні відмінності. Так, якщо в США держава дотримується принципу мінімально можливого втручання, то в Японії спостерігається протилежна тенденція. Держава фактично планує соціально-економічний розвиток країни. Вона стимулювала індустріалізацію та збільшення експорту, розвиток людських можливостей. Продовжується це і сьогодні. Японія залишається лідером у багатьох галузях і багато в чому ще ґрунтується на сприянні з боку держави науково-дослідним та дослідно-конструкторським розробкам у галузі технологій.

Окремі дослідники також пишуть, що за останні роки сформувалася так звана «слов’янська» модель бюджетної політики, а точніше, державної економічної політики. При цьому вони виділяють такі її особливості:

держава залишається потужним власником у важливих галузях національної економіки. Частка малого та середнього бізнесу є невеликою. Тісний зв’язок між державою та бізнесом;

продовжуються процеси перерозподілу прав власності, інколи навіть із використанням не зовсім законних інструментів. Навіть приватизовані підприємства залишаються під наглядом з боку держави;

фінансовий капітал переважає над промисловим. Наявність диспропорцій у розподілі доходів та капіталу. У банках зосереджено основні фінансові ресурси, але при цьому вони не бажають кредитувати реальний сектор економіки. Проблема вирішується шляхом створення фінансово-промислових груп;

нерівномірність переходу до ринкових відносин у різних галузях економіки;

високий рівень корупції;

схильність населення до державного патерналізму.

У цілому, погоджуючись з існуванням цих явищ, ми усе ж  вважаємо, що тут йде мова швидше про особливості сучасного стану економік України та Росії, ніж про особливу модель бюджетної політики. Хоча беззаперечним є той факт, що ці особливості прямо впливають на бюджетний процес та повинні бути враховані при управлінні бюджетом.

Проведене дослідження дозволяє сформувати такі висновки.

Управління бюджетом – це цілеспрямований вплив фінансових органів держави на бюджетні відносини, що виникають у процесі формування та використання фінансових ресурсів. Існуюча система управління бюджетом у цілому відповідає сучасним вимогам, але окремі її елементи потребують удосконалення.

Так, існують великі проблеми у сфері бюджетного планування та прогнозування. Усі бюджети були розроблені на короткостроковій основі, що, безумовно, є неприпустимим. Потрібно якнайшвидше запроваджувати середньо- і довгострокове прогнозування та планування у бюджетний процес. Потребують удосконалення і принципи, на яких базується бюджетна система. Крім  додання нових, потрібно забезпечити безумовне виконання існуючих.